我国循环经济规划制度的完善

2011年5月山东社会科学SHANDONG SOCIAL SCIENCES收稿日期：2011－04－23作者简介：刘祥国（1966—），男，湖南人文科技学院副研究员，硕士，主要从事民商法与经济法研究。

我国循环经济规划制度的完善刘祥国（湖南人文科技学院，湖南娄底417000）［摘要］循环经济具有很强的战略性和宏观性，及其发展过程中的长期性和复杂性。

循环经济的这些特征决定了其实施和构建需要强有力的规划措施加以保障。

循环经济规划内容一般需要包括指导思想、发展目标、战略重点、保障措施、主要任务、发展水平等。

［关键词］循环经济；规划制度；完善与制定［中图分类号］F205［文献标识码］A ［文章编号］1003－4145［2011］专辑－0110－02一、循环经济规划制度的必要性循环经济作为生产、流通、消费和废物管理过程中所进行的减量化、再利用和资源化活动，旨在区域、国家或更大层面上建立以“资源－产品－再生资源”为物质代谢特征的经济发展模式，具有很强的战略性和宏观性，及其发展过程中的长期性和复杂性。

因此，循环经济的上述特征决定了其实施和构建需要强有力的规划措施加以保障。

在世界范围内，德国、日本等发达国家发展循环经济、建设循环型社会的实践充分说明了这一点。

我国在推行循环经济的过程中，规划作为一项核心任务始终扮演着重要的角色。

先期的试点示范单位几乎都制定了专门的循环经济规划。

贵阳制定了循环经济型生态城市规划，围绕产业、基础设施和生态环保三大体系制定了综合性的循环经济规划；江苏省制定了省级循环经济建设规划，分解成循环型农业、循环型工业、循环型服务业和循环型社会4个组成部分。

其后，辽宁省、义马市、日照市先后开展了循环经济规划。

国家发改委等六部门的国家第一批循环经济试点，明确要求制定循环经济实施方案。

其余一些省市尽管没有制定专门的循环经济规划，但在制定十一五规划的过程中，大多明确要求将循环经济的理念和原则融入到国民经济和社会发展规划、产业发展规划、环境保护规划中。

2005年，国务院“国发22号文”明确提出，要“把发展循环经济作为编制有关规划的重要指导原则”。

其后，国家环保总局“关于推进循环经济发展的指导意见”中提出，加强对循环经济发展的规划和指导，制定循环经济发展战略和规划。

循环经济规划已经在我国发展循环经济处于重要位置，并成为国家推动循环经济的有效工具。

我国2008年《循环经济促进法》第12条明确规定：“国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门编制全国循环经济发展规划，报国务院批准后公布施行。

设区的市级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制本行政区域循环经济发展规划，报本级人民政府批准后公布施行。

”二、循环经济规划制度的定位循环经济规划制度的确立，需要考虑循环经济规划的定位。

这里涉及两个主要问题：第一，循环经济规划与已有的国民经济和社会发展总体规划、专项规划和区域规划的关系；第二，循环经济规划制定的层面范围。

（一）循环经济规划的基本类型政府需要制定规划来应对循环经济的战略性、宏观性和复杂性。

当前，我国政府职能开始从项目管理逐渐转向规划管理、从微观管理逐渐转向宏观管理。

循环经济规划的制定与实施，符合市场经济的发展方向，有利于我国宏观调控体系的建立和完善。

但是，循环经济规划在我国并没有形成既定的规范体系。

概括而言，目前的循环经济规划主要存在两种形式：第一种是制定专门的循环经济规划，设定循环经济的目标和指标，提出发展循环经济的任务、重点和措施等。

在实践中，通过出台循环经济实施意见和目标分解等手段强化实施；第二种形式是在总体规划、区域规划和一些专项规划中融入循环经济的理念、原则，增设部分章节和内容以及循环经济实施方案。

上述两者形式各有所长。

第一种形式内容明确，易于落实，但要花费较大的努力，同时也容易引起其与其它已有规划之间的矛盾和冲突；第二种形式可以避免矛盾和冲突的问题，但循环经济的实施效果要更加依赖于各规划的制定水平和实施状况。

在规划实践的内容中，作为第一种形式的专门性循环经济规划，已经出现了过大过小，定位不清的现象。

存在两种011极端情况，一种是将循环经济规划等同于为各种废物寻找减量化、再利用和资源化的答案，而在一定程度上忽视了废物循环对于产业发展乃至经济发展的反馈作用；另一种是将循环经济规划泛化为国民经济和社会发展规划，将人口发展、生态建设甚至社会公平等强加到循环经济规划中，试图赋予循环经济万能的表象。

这两种做法都会不同程度地伤害循环经济规划的制定和落实。

（二）应率先在省级以上开展循环经济规划我国2008年《循环经济促进法》第12条规定要求：“在国家、省、市以及跨省、市区域上制定和实施循环经济专项规划，而对于县级规划则不做法律上的明确要求。

”笔者认为，这是符合我们国家目前循环经济发展要求的：第一，是源于循环经济的理论探索性。

我国循环经济发展目前尚处于试点示范阶段，循环经济规划本身的成熟与规范尚需要一个发展过程，还需要不断的探索其与区域规划、国民经济和社会发展规划以及其他各类专项规划的协调关系。

第二，是源于循环经济规划的可操作性要求。

目前，我国的循环经济规划编制和实施中还存在许多亟待解决的问题，循环经济体制还不完善，例如，各级各类规划的相互关系、功能定位，特别是与市场作用的界限，数量上看规划不少，但内容上相互之间交叉重复，区域规划不到位，针对性不强，衔接协调不力，规划编制程序不够规范，规划的评估调整机制尚未形成，规划期的界定比较机械等等。

这些问题不仅有损规划的有效性、科学性，而且直接影响到可持续发展和经济社会的协调。

因此，在当前状态下，急于要求开展县级循环经济专项规划肯定会导致一些不必要的问题。

当然，国家要鼓励有条件的市县开展与国民经济、土地利用、基础设施、公共服务项目、生态环境等融为一体的循环经济专项规划。

须要指出的是，应大力强调在跨省行政区域层面上开展循环经济规划。

我国规划体系中，区域规划是一个亟待加强的薄弱环节。

但是这个很重要，区域调控是宏观调控的重要内容，区域规划是区域调控的重要依据。

发展什么产业，市场经济国家一般很少干预，但对区域发展则干预比较多。

区域循环经济规划旨在根据该区域的地位和作用和不同区域生产要素条件，对区域未来循环经济的发展设定或提出总体思路、方向、目标、保障措施和重点任务等，以达到指导建设资源节约型和环境友好型社会、区域循环经济发展的目的。

三、循环经济规划的主要内容循环经济规划内容一般需要包括指导思想、发展目标、战略重点、保障措施、主要任务、发展水平（主要是指节材、节能、节水、节地、废物循环处置和利用的定额指标和标准）等。

循环经济规划指导思想要以科学发展观为指导，以技术创新和制度创新为动力，以优化资源利用效率和效益为核心，坚持政府引导、公众参与、企业实施，强制手段与市场手段相结合，义务与责任公平分担的原则，加快建设资源节约型和环境友好型社会。

循环经济规划发展目标不仅要设定节水、节能、推进计划和制度建设、资源综合利用示范试点等方面的工作目标，还要根据区域情况设定资源节约、消耗、废物排放、循环利用和环境状况等量化约束性目标。

明确规定污染物排放强度、资源循环利用率、资源生产率等特征指标。

对于循环经济规划主要内容和重点任务，应在充分考虑产业布局、资源条件、市场需求以及经济和环境成本的前提下，根据发展形势和区域特点在流通、生产和消费领域有侧重地选择重点企业和行业开展节水、节能、节地、节材和综合利用等活动。

在循环经济规划保障措施方面，要加强分类指导。

完善相关政策法规，建立有效的激励和约束机制；明确建立循环经济评价指标体系；探索在市场经济条件下建设资源节约型、环境友好型社会，推动循环经济发展的对策措施和思路。

循环经济规划的核心内容是循环经济的发展目标和任务方案，明确资源节约型社会和环境友好型社会的各项要求。

以区域规划、国民经济和社会发展规划为基础，开展资源减量、节约、再循环和再利用的综合规划，同时针对重点或突出问题开展重点区域规划（工业带、农业区、矿区等）、重要专业规划（节能、节水、废物循环等）和重大问题研究工作，尤其重视城乡规划和园区建设。

城乡规划和建设应当按照循环经济要求，实施节水、节能、节材、节地，发展再生水回用，可再生能源的使用。

地方各级人民政府发展区域经济，应当根据资源条件、生态功能区划和环境容量，对新建、扩建和已建的开发区和产业集中区进行建设、规划、改造和运营。

四、循环经济规划的实施机制发展循环经济要因地制宜，结合不同地区或不同发展阶段以及不同行业特点，是一种多样化的实践探索过程。

技术经济条件、发展阶段、外部环境和资源环境基础决定着区域循环经济的发展模式。

循环经济发展规划在实施机制上，既要坚持责任与义务公平分担的原则，立足于建立政府引导、企业实施、公众参与、市场手段与强制手段相结合的体制和机制；又要在转变观念、发展科技、试点示范、强化管理、宣传教育等方面采取切实可行的举措，推动循环经济的发展壮大。

县级以上地方人民政府综合经济管理部门及其他相关部门根据本行政区域实际情况和上一级政府部门循环经济发展规划，制定并组织实施循环经济发展规划和投资政策、产业政策及其它相关配套政策。

要特别注意区域循环经济发展的差异化。

在区域经济系统更为开放和活跃的我国东部发达地区，循环经济实施机制的设计要充分注意产业、资源和技术转移的多重性，要注意发挥均衡机制在区际资源产业转移过程中的作用，服务于节约高效型国民经济体系的形成与壮大。

我国中西部地区，循环经济实施机制的设计以提高资源生产效率与效益为核心，从生产供给侧面推动清洁生产，更能突出转变传统经济发展模式与增长方式的作用，并对支持可持续消费具有明显的促进作用。

同时也要从需求侧面引导循环经济发展，加大对可持续消费的宣传教育。

（责任编辑：宋绪芬）111。