探析我国稀土产业政策法律体系的构建

现 实的 困境 ：我 国稀土产 业发展 的桎梏 （ ）稀 土产 业法律规 范缺 失 ，法治化 水平低 一 在改革开放之前 由于我国长期实行划经济，对 于产业的布局及调整一直都是 以产业政策、行政命 令为主要的调控手段，虽然市场经济、法制社会在 这 三十年来 以深入人心，但产业政策的法律化程度 仍然在徘徊 中崎岖前行 。不管是产业结构的调整还
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难 。与此同时，由于我国稀土产 业发展缺乏对高科 技的投入，产业整体还缺乏创新型发展。虽然稀土 产 量丰富，为世界各 国提供 了大量的稀土资源，但 在国际市场上仍然缺乏对稀土价格和高尖端技术的 主导权。作为经济法分支的产业政策法 ，它的价值 取向应 当是社会本位 ，以社会整体利 益的最大化作 为 自己的追求。而将 生态环保 与科技创新作为立法 理念 的稀土产业政策法，不仅是实现经济、社会效 益最大化的科学指弓 ，而且也是达到全社会包容性 Ｉ 增长 的必然选择。也只有 以生态环保 与科技创新为 目标 ，我国的稀土产业才能够真正实现竞争力、创 新力 的提升。所 以在规范稀土产业的立法中，首先 应该确立以保 护生态环境和科技创新 的立法理念 ， 确保稀土产业的健康可持续发展。 （ ） 二 合理优 产业结构 ，完善相 关部 门法律制度 匕 产业结构的优化包括产 业结构合理化和产业结 构 高度化。 当前调整优化我国稀土产业结构 ，不仅 要提高产业结构合理化，也要重视产业结构的高度 化。面对我国稀土产 品产销严 重失衡 ，稀土企业重 复低效的建设，稀土工艺、设施落后 的局 面，如何 引导稀土产业走 出当前的困境 ，已成为稀土产 业政 策 立法的核心内容。稀土产业政策立法就是要积极 弓 导稀土企业，摆脱过去那种 “ Ｉ 穿新鞋，走老路” 的粗放型发展道路，要利用 自身优势，积极开拓进 取 ，走集约化的创新道路 ，从而避免国内低价倾销 的恶性 内部竞争局面。齐心协力提 高我国稀土产业 的国际竞争力 ，尽快将我国稀土产业的优势转变为 经济社会效益、国际战略优势。除此之外，构建稀 土产业法律体系不仅要加快稀土产业构调整政策、 稀土产 业技术政策、稀土产业保护政策和稀土产业 组 织政策立法体 系的完善和对现有法律规 的清理、 汇编，而且还要与生态环保 、能源开采 、国际贸易 等法律建 立相互配套 、相 互衔接 的立体 型法律体 系。确保各企业主体之间、各部 门之 间的利益进行 合理协调，保证企业合理 的健康发展，促进我国稀 土行业整体绿色、可持续的发展。 （ ） 三 明确稀土产业市场主体 ，确立市场准入和
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［ 作者简介］ 王茂昌 （ ９５ ）， 山西忻卅１．华中师范大学硕士研究生， １８ 一 男， ３， 主要从事经济法的研究
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的主导权，而且还有可能逐渐丧失相应的话语权。 （ ） 四 稀土资源大量流失，环境污染严重 我国的稀土资源储量虽然号称 “ 中东有石油， 中国有稀土”，但是 我国稀土资源经过几十年的开 发 、出口，已经大量减少，稀土资源的优势正 日 渐 甚微。同时，伴随着稀土资源掠夺性和破坏性 的开 采 ，也带来 了 重的环境污染和生态破坏。据２ ０ 严 ０３ 年１ 月美国地质调查局公布的世界稀土储量，目前国 外稀土资源量超过 了 ４ ２万吨，中国保有资源量不 ２ ５６ 足９ ０万吨，只占２％ １０ ７ 。若按照国外有人估计的全世 界稀土资源储量高达６ 亿吨计算 ，我国 占有率仅为 １％ ５ 。由此可见，我国的稀土资源储量不仅没有优 势，而且还面临着资源储量不足的局面。同时，据 美国市场观察报道 ，自从中国政府限制稀土 出口 之 后 ，众多外资企业想出种种办法， 比如借着稀土合 金 出口的名义进行 “ 变相走私”。正是 由于法律对 这一块的监管处于真空状态，导致 了我国稀土资源 被大量低价合法的转移到国外，而我们的监管部门 却无法阻止稀土资源的大量流失。稀土资源大量流 失，如果得不到合理有效的保 护，不仅会 阻碍稀土 产 业的可持续发展 ，而且也会影响到 国民经济合 理、有序 的包容性增长。除此之外，破 坏性开采稀 土资源带来的坏境污染和生态破坏的问题也越来越 严重，不仅给 当地的生态环境 带来 了毁灭的打击， 而且也阻碍 了经济社会的可持续发展。 二 、面 对 的现 实 ：中国语境下 稀土产业 的立法 背景 （ ） 一 以实现包容｝ 生 增长为 稀土产业立法的新理念 面对国际金融危机的持续影响，全球经济虽有 好转但还尽 显颓废的形势下，如何转变经济增长方 式，如何调整、优化产业结构对于我国经济社会的 发展就显得至关重要。若说为 了能够继续保持国内 经济持续性增长、和谐社会 的可持续发展，那么实 现经济社会包 容性增长便是 当下开出的一剂 良方。 实现包容性增长就必然要求经济发展方式的转变， 产 业结构得到合理的优化 ，打破 “ 高污染 、高消 耗 、高浪费” 的传 统经济增长方 式，推 动环保产 业、清洁生产和生态经济的可持续发展。 因此，在 当前经济发展的过程 中，将包容性增长理念植入稀 土产业立法的制定 中，把实现经济社会公平、公正 发展、共享发展成果作为稀土产业发展的目标 ，弓 Ｉ 入科技创新 、可持续发展作为稀土产业发展的明确 方 向， 已成为制定稀土产业政策法的目标和依据。 在 国际、国内双重压力的推动下，以包容性增长ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ 产业政策立法理念的指弓 下，为稀土产业立法提供 Ｉ 了前所未有的历史机遇和时代 的选择。 （ ） 二 以追求社会公共利益为稀土产业立法的核
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探析 我 国稀 土产业 政策法律体 系的构 建
王 茂 昌，王
摘
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互 间恶性竞争，不仅扰乱 了稀土市场 的竞争秩序 ，
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也极大地造成 了 稀土资源的浪费，同时也给国外进 Ｉ商提供 了 “ ： １ 鹬蚌相争，渔翁得利”的可乘之机。 例如，稀土永磁材料在１８年我国掌握 了这种生产 ９５ 技术之后 ，由于利 益驱动，近年来全国各地先后 冒 出了２０ Ｏ多个厂家。虽然其总产量约２ ０＂，位居世 ００ ￣ 界第二，但平均每个厂不过１余吨的生产规模 。这 Ｏ 样的低水平重复建设，既严 重的浪费 了宝贵的稀土 资源 ，又容易造成产能过剩，产 品趋 同，从而导致 稀土产 品的供大于求，企业之间恶性竞争，价格与 价值严重脱离。不仅使 许多企业经营难 以为继、相 继破产倒 闭，也使 我国在 国际稀土谈判定价 中面临 不利 的地位 ，最终导 致 了宝贵 的稀土 资源卖 了个 “ 白菜价”。 （ ） 三 稀土企业科研水平落后，产品技术含量低 近年来 ，虽然我国企业稀土产量和产 品出口规 模增长速度很快，但大多数稀土行业企业仍然还是 属于劳动密集型企业，表现为粗放型的数量扩张， 尤其是对稀土产 品的深加工、自主研发能力还远远 落后于欧美等发达国家。一方面，由于我国长期 以 来对稀土产业科技投入的不足 ，造成 了稀土企业的 科技水平低， 自主创新能力落后，直接影响 了 稀土 企业 的开发创新和产 业结构 的升级换代 。另一方 面 ，由于大多数 中小企 业缺 乏科研 资金 ，急功近 利，不注重企业的科技创新。当前，我国稀土产 品 主要是永磁材料 、发光材料、储 氢材料和抛光粉等 中低端产品，初级产 品出口量占出口总量的７％ ５，缺 少高附加值产品，生产企业的利润只有１ 一５ 。稀 ％ ％ 土产 业属 于高新技术产业，而我国对稀土的应用开 发还仅仅处于初级阶段，对于进行深加工和生产高 附加值产品的核心技术还没有掌握 ，处处受制于发 达国家。虽然我国的稀土储量和产量都处于世界第 但这种缺乏 自主知识产权和科技创新能力的局 面不仅会使 我国日后在 国际稀土 市场上缺乏对价格
特征 。以社会利益为本位的经济法，注重追求的是 社会实质正义的基本价值 ，保护的是社会 的公共利 益。因此，作为经济法一个分支的产业政策法保护 的既不是单纯的国家利 益、政府利益，也不是完全 的社会个体的利益， 而是 同这两者既有密切联系又有 明显区别的社会公共利 益， 即广大人民群众所享受的 利益。所 以稀土产业政策法在制定和实施过程 中， 也要 以社会利益为原则，从社会本位 出发 ，兼顾公 平公正，积极发挥稀土产业政策法的协调平衡和宏 观调控的功能，正确 弓导稀土产 业的合理 、优化发 Ｉ 展 ，实现社会利益和个体利 益的双重 目 标。现在稀 土产业这种不合理的资源开发，损害的不仅是稀土 行业的经济利益，而且由于具有国家战略 意义的稀 土资源的大量浪费，严 重地影响 了国民经济的健康 发展 以及国家安全的整体利 益。所 以不管是稀土产 业的立法还是 实施 ，一定 要 以社会公共利 益为本 位 ，从国家战略的高度出发，全方位地调控稀土行 业的健康发 展 。 （ ）以调 整优化 产业结构 为稀 土 产业 立法的 当 三 务之急 产业政策法追求的 目 标是社会经济的整体、协 调发展，它强调社会性、公共性。产业的发展是关 系一个国家持续发展的问题，而不是简单 的某一国 对本 国政府利 益的维护。对 于产业结构 的调整优 化，产业的合理运行和协调发展不仅是对部门产业 利益的实现，而且更是 关乎整个国民经济持续发展 的重要举措。纵观发达国家的产业政策法往往是 一 国政府对一定时期 内产业的发展 目 、产业发展结 标 构 、产业发展方向的指弓 ，明确哪些产业是朝 阳产 Ｉ 业、哪些是淘汰产业，哪些需要扶持、哪些需要取 缔 ，并运用各种法律、政策措施保证实施 ，引导市 场主体和资源的合理分流 ，最终 实现产业的合理升 级和更新换代，保证国民经济的持续健康稳定的发 展。从我国稀土产业的发展来看 ，虽然近年来我国 稀土行业有 了很大的发展，但是也产生 了一系列前 所未有的严重性 问题。调整和优化稀土产业结构不 仅有利于稀土产业 内部的更新发展，也有利于稀土 企业迈 向高技术、高尖端领域的研发。所 以面对稀 土产业的可持续发展，加大科技投入、调整优化内 部结构 已 经是迫在眉睫，急需解决的关键 问题，也 是稀土产业政策立法的当务之急。 三、体系 的构 建 ：稀 土产 业政策立法 的完善 （ ） 一 稀土产业立法应以生态环保与科技创新为 理念 现 阶段 由于我国稀土产业的发展整体还处于粗 放型阶段，稀土企业大多是属于低附加值 的开采， 缺乏对高附加值产 品的知识产权。各家稀土企业在 一 心内容 经济效益的诱惑面前往往显得非常冲动而毫无理智 产业政策法作为经济法的一个重要组成部分， 的进行乱采滥挖，不仅造成 了矿区地下水 、农 田的 污染 ，也给我国的生态环境 带来 了不可估量 的灾 鲜明地体现 了经济法的特色，彰显了经济法的本质
结合我 国产业政策立 法的特有 背景 ，顺应 包容性增 长 、可持续发展 理念 的潮 流，构建我 国稀 土产 业政 策法律体 系， 已成 为稀土产业发展 路径的必然选择 。 关键词：稀土资源；稀土产业；产业政策法
中图分类号：Ｄ １．９ ９ ２２ 文献标识码 ：Ａ 文章编号 ： １７ —６ ８２ ｌ）３０ ６ ．３ ６ ２４ ５ （ｏ １０ —０ ７０
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是经济政策 的远景规划，制定者还都延续着传统的 思维模式和理念，时至今 日我国仍没有一部完整的 产业政策法 来指导和规范产业政策 的制定和实 施。在这种立法惯性的背景下，对于稀土产业的发 展和规划更是没有明确 的法律规定 ，仅仅是在今年 国家工业和信息化部才印发 了 （ 《 关于公开征集稀土 行业准入条件的意见通知 、 稀土工业产业发展 政策）和 稀土工业发展专项规划》等的征求意见 ） 稿 ，正式法律、政策的出台还有待 时日。这种 “ 羞 羞答答”式的立法进程，不仅导致 了规范稀土产业 发展的政策 、法律长期处于真空状态，也造成 了我 国稀土产业发展 的 “ 裸奔”局面。因此在缺失了法 律 的指导下，稀土产业的发展往往也就多 了一份为 经济利益的冲动，少 了一些理性、合理 的思考。这 也就直接纵容 了稀土企业的过度 自由而无人监管， 从而导致 了稀土产业的混乱、无序 ，稀土资源开发
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（ 华中师范大学政法学院，湖北武汉
要 ：具有 战略价值 意义 的珍 贵金 属——稀 土 ，一直被 广泛运用 于农 业、工业 、军事等行 业。 由于长期 以来缺乏
法律 、政 策对 稀土产 业规 范和监 管，导致 了稀土 资源的大量 流失和严 重浪 费。稀 土产业政策 法作 为国家对 稀土行业宏观 调控 的基础性 法律 ，对 于维护和 引导稀 土产业 的健康发展 有着 不可替代 的作用 。反 思我 国稀土产 业发展 中存在 的 问题 ，
的低 效 、浪 费。
（ ） 土产 业管理 混乱 ，低 水平 重复建设 二 稀 由于缺乏对稀土产业统一监管的法律、政策， 导致 了我国稀土产业不仅是企业布局的不合理 ，而 且在管 理上也大都是各 自为政 ，缺乏整体 的宏观 性 、配套性 、默契性。此外，各地政府为 了经济效 益而放任企 业竞相投产 ，甚 至有的地方政府为了政 绩或者ＧＰ Ｄ 的增长，直接推动小企业、小矿山的一哄 而上。这就造成 了 稀土企业的低水平重复建设，相