浅析控制性详细规划管理过程中的弹性管控体系

浅析控制性详细规划管理过程中的弹性管控体系
摘要：传统“控规”管控体系缺乏弹性控制，重“强制性”而轻“引导性”，也不注重城市的整体性，在《城乡规划法》实施以来，其已不适应我国目前城市建设的发展和国家政策的要求，需要创新，建立起整体性强、操作性强、公平公正、刚柔并济的新型“控规”管控体系。

关键词：控规弹性可操作性公平公正管控体系
2008年1月1日，《城乡规划法》进一步明确了城乡规划层次，强调了控制性详细规划（以下简称“控规”）的法律地位及其严肃性。

同时，建设部要求建设用地范围全部编制“控规”，在这种背景下全覆盖的控规编制完成，但在控规的管理过程中如何进行弹性管理，确值得我们深思。

我们传统“控规”的管控模式重“强制性”而轻“引导性”，不注重城市的整体性，缺乏弹性管控体系。

１．现有成果的问题
现有的控制性详细规划可实施性不强，不少地区50%都不到，造成这种状况的直接原因主要是由于规划师、管理者两者的角色的不统一。

在过去两者在各自的行业内、立场上，规划师抱着规范、经验主义、理想主义浓厚；管理者以技术规定或条例为准、现实主义为主，在这样的状况下，应该作为依据的控制性详细规划成果，注定了不能得到各方统一思想、指导实施的结果。

1.1规划的经济性研究不足
现有规划中往往以地面用地功能的划分为主，对影响规划实施的因素，如地块产权信息、改善的规划条件（区位改善、环境改善、配套改善、强度提高、功能优化等）、地区公众参与等方面缺乏系统性分析研究，这也是造成规划后期实施性较差的重要因素。

1.2规划的弹性不足
现有的规划手法，以编制办法或地方控制性详细规划规范为准，在经验主义的影响下，对地块用地类别划分、开发强度控制、人口容量等均进行了详细界定，在缺乏系统分析的情况下，应对规划实施背景变化、规划条件变化等方面，显得过于僵化，不能支撑管理与建设的需求。

1.3规划的做“实”不够
现有规划编制办法和常见的规划手法，基本基于规划师角色考量，忽视了社会的进步与管理、建设主体的客观要求，在规划过分强调结构梳理、功能分区、高度意向塑造等，往往缺乏与地方管理规定（技术规定或条例）的有效衔接，对特定的规划要求（如建筑后退、竖向控制、地下空间开发利用、河道过水面、泵站前池、道路交通和市政设施与地块开发容量的匹配等）没有涉及或深入研究，也没有反映在成果之中，在这样情况下，管理者在进行控规管理过程中就会没有准确的依据，丧失了控规的控制作用。

2．弹性“控规”的管控体系
面对市场化新的城市管理模式，控规的管理需要走创新型、规范型道路,走刚柔并济、控制与引导相结合的管理模式，管理上应有一定的灵活性，同时，也不能“活”而不“羁”。

2.1 新型“控规”应具有的特征
2.1.1刚性和柔性相结合
新型“控规”是传统控规的创新，其控制体系逐渐趋于完善，它不仅要指导城市每个地块的修建性详细规划的编制，而且要预想相邻地块的建设情况，保持城市空间环境的连续性和完整性，打破传统的“拼图”式模式，就地块论地块，完全忽略周边环境，替开发商着想、实现利益最大化已经过时。

在新型“控规”的管控体系中，应顾全大局，从整体出发，确定科学、合理的控制指标、同时也应建立起“应急预案”，预防城市建设过程中出现的种种情况而影响“控规”的正常实施，应该建立起层层导控的弹性管控体系。

2.1.2公益性和公正性。

新型“控规”体系应将公益性和公正性放在首位，做到教育、医疗、文化娱乐、社区管理等配套性公共服务设施配置到位，同时要不断改善和提高城市环境和生活品位，并针对社会发展特征，制定出适应社会发展的特有控制指标。

与此同时，新型“控规”应保障公正性，避免钱权交易或以权谋私现象。

目前，某些“控规”中出现了容积率用一个区间值表示，例如某地块的容积率控制为1.2-1.7，这样的控制看似具有弹性，但是，它是不公正的控制，地块出让过程中，某些贪婪之人可以利用自己的职权，以收取好处费在控制范围内提高容积率，这是不公正的弹性控制，这也是新型“控规”所要避免的现象。

2.2新型“控规”弹性体系
2.2.1用地控制
（1）建立符合实际的用地分类标准
城市的发展是复杂而有规律的，传统的“控规”在用地性质方面严格执行《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》，用分类明确的用地性质来控制城市未来建设。

在现实中，住宅和商业、住宅和办公、住宅和文化娱乐等都存在混合现象，很难将其明确划分开来。

因此，在新型“控规”的管理过程中，在现有的国家标准基础上，有所创新，建立起地方性的，可操作性的用地分类标准和体系，切实控制和指导修建性详细规划，指导城市未来发展和建设。

（2）总体一致，局部微调
在地块的划分上，尤其是工业用地，习惯上工业用地以大地块出现，然而现实建设当中，中小企业仍占多数，因此城市干道所确定的大地块为邻里单元，用城市支路对大地块进行分割，对邻里单元内的每个小地块进行控制引导，如果入驻企业用地规模较大，可以调整或取消邻里单元内的城市支路，满足企业用地，增强用地划分的弹性。

2.2.2 建筑形态控制
建筑形态在控规的强制性内容中主要有建筑限高，它对容积率的影响也比较大，对于某管理单元来说，建筑限高的控制应从两个方面来区别对待。

一是历史文化名城和历史文化街区以及城市特殊控高区，这些区域对建筑高度有特殊要求，在控规的管理过程中，建筑高度控制上限，严格控制。

2.2.3 沿街建筑离界及沿街界面
建筑离界，本次着重谈论建筑后退道路红线的控制，对于建筑后退地块控制不做论述。

在传统“控规”中，建筑后退道路红线的规定，各地标准不一，但是无论何种标准，都是为了管理简洁而设定，死板，缺乏弹性，由此控制的沿街界面缺乏艺术感。

2.3 重视城市设计的成果，提升引导性指标的法定地位
城市设计贯穿城市规划整个过程，从总体规划、控制性详细规划到修建性详细规划的每个环节，它能从三位角度推敲各建筑之间的空间关系和体量关系，能很好地对“控规”中的各项指标给以补充，体现城市整体性具有重大作用，从三
维空间来把握未来城市建设意向，能很好地起到引导作用，其确定的引导性指标，比如体量、交通组织、建筑色彩、建筑风格、建筑套密度、拆建比等指标的对于控规的管理具有积极的意义。

3．弹性管控体系建立
新型“控规”具有一定的弹性，但又不能使“弹性”变得“弹”而不“羁”，不能使“弹性”变成某些人敛财的法宝，出现暗箱操作，钱权交易等现象，因此，在编制新型“控规”中，必须建立弹性管控体系，使每个层次的调整都有据可依。

笔者在前面已提到邻里单元和管理单元的概念，因此，笔者的弹性管控体系是建立在邻里单元的基础之上的，实现层层控制，层层引导，为城市管理者提供多重选择依据，适应社会经济的发展。

结语
在此，笔直只是从规划技术层面对“控规”弹性管控体系做一探讨，但社会经济、政治因素、人文因素等仍对“控规”的管理工作产生种种干扰，不仅需要技术层面的创新，还需管理层面的创新。

在此笔者只是抛砖引玉，希望能从技术、管理等方面，建立高效、可操作的“控规”管控体系，构建我们和谐美好的明天。

参考文献：
［1］探索面向管理的控制性详细规划制度架构周岚叶斌城市规划2007年第3期 P14
［2］提高控制性详细规划实效性的规划编张志斌城市规划 2007年第10期 P32
［3］控制性详细规划中对城市空间形态控制的探究曹曙翁一峰城市规划 2006年第12期 P45
［4］走向有效的规划控制和引导之路——对控制性详细规划的反思与展望城市规划 2006年第1期 P28
［5］关于控制性详细规划中混合用地的研究朱长友硅谷 P189。