我国环境公益诉讼的现状和思考

我国环境公益诉讼的现状和思考
作者：许鹏
来源：《安徽商贸职业技术学院学报·社会科学版》2014年第03期
摘要：由于立法的缺乏和滞后，我国环境公益的现状是先有司法后有立法。

环境公益诉讼立法的滞后造成司法救助环境公益困难重重。

环境公益诉讼制度在相关国家有关公众参与环境保护、保障公民环境权益的实现、促进环境法制良好实施以及推动环境保护工作的开展等方面无疑发挥了积极的作用。

新修订的《民事诉讼法》增加了一条环境公益诉讼，表明这项制度已在我国施行，但是条文的单薄给司法实践带来了很多问题和困惑。

环境公益诉讼制度需要在立法上进一步明确、具体，同时完善相关的配套制度，增强该制度的司法可操作性。

关键词：公益诉讼；司法现状；立法现状；制度建设
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2014）03-0048-04
随着改革开放的不断深入和市场经济的蓬勃发展，私益保护受到高度重视，而与之相对的公共利益却存在受到侵害而无从救济的现象。

《2012年中国人权事业的进展》白皮书首次将生态文明建设写入人权保障。

[1]白皮书单列“生态文明建设中的人权保障”章节，并指出中国面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，强调中国将努力建设美丽中国，切实保障公民的环境权益。

建立我国的环境公益诉讼制度是一个复杂的系统工程，需要在不断的实验、失败和创新中发展，需要不断的尝试。

一、我国环境公益诉讼起诉主体的司法状况
由于立法的缺乏和滞后，我国环境公益的现状是先有司法后有立法。

目前在我国司法实践中从原告的角度可以大致分为以下四类，分别为环保行政机关、检察机关、环保社会组织、公民个人。

1.由环保行政机关提起
从实践看，作为行政主体的环保机关并不是环境公益诉讼的主力军。

环保机
关主要通过行使行政权来维护生态环境，处罚侵害环境公益的行为。

案情简介：该案件始于2009年9月，位于昆明市的三农农牧公司和羊甫联合在还没有建成污水
收集和处理设施的情况下，就允许农民进入生猪养殖小区，生猪养殖产生的废水直接进入地下水系统，导致了龙潭水质恶化，周围数公里黑臭，牲畜不能饮用。

事故发生后，官渡区环保局下令停止养殖，做出罚款50万元的决定。

但被告却不理会环保局的处罚，没有采取相应
的措施，继续生猪养殖，直至三月初生猪养殖废水泄漏事故再次发生，导致大龙潭氨氨等严重超标。

2010年8月，昆明市环保局提起公益诉讼，请求立即停止侵害，赔偿污染治理费417.21万元，以及事故专项应急监测费和治理成本评估费15.5万余元。

昆明市中院认为，环保局为保护该市生态、生活环境，追究危害环境的侵权责任，挽回环境侵权行为给社会造成的损失，代表国家向两被告提起民事诉讼，符合法律规定。

该案是自2008年底昆明市中院环保审判庭挂牌以来首例由环保行政机关提起的环境公益诉讼案，突破了传统诉讼中“直接利害关系人”的限制，认可了环保行政机关的环境公益诉讼资格，扩大了公益诉讼原告范围。

[2]同时本案有一些创新点值得借鉴，如将起诉人改称公益诉讼人且公益诉讼人起诉免交诉讼费，设立环境公益诉讼专项资金账户，被告的赔偿金直接拨入此账户。

但赋予环保行政机关诉讼主体资格也带来了一些疑问，环保局作为环境监管部门，行使着环境
监督管理权，如果允许环保局提起环境公益诉讼，有逃避职责，怠于履行职责的嫌疑；赋予环保行政部门公益诉讼资格将同时占用行政和司法资源，造成效率低和资源的浪费。

2.由检察机关提起
在我国，司法实践中出现了许多由检察机关提起环境公益诉讼的案例，检察机关可以担当环境公益诉讼起诉人似乎拥有天然的“便利”，现有的由检察机关担任原告的环境公益诉讼胜诉案例也佐证了这一点。

大量案例的出现说明由检察院提起环境公益诉讼是我国的现实需要。

案情简介：2002年，四川省阆中市群发骨粉厂产生的烟尘、噪声污染环境严重，周围居民因长期受该厂侵害，多次到环保部门投诉。

2003年初，阆中市环保局在对该厂周围区域的空气质量进行监测后发现，其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。

随后，该市检察院向法院提起民事诉讼。

法院审理后认为，群发骨粉厂排放的污染物在一定程度上对周边群众的工作、生活构成了侵害，检察院诉讼请求应予支持。

遂于2003年11月依法判决：阆中市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。

由于检察院起诉缺乏明确的法律依据，其在起诉时以国家法律监督者的名义起诉，而不是以环境公益诉讼原告资格名义，这些案例为建立检察机关提起环境公益诉讼制度提供了重要的借鉴意义。

但是检察机关在提起环境公益诉讼时，面临着“师出无名”、于法无据的尴尬局面并且与民事诉讼中诉讼双方各当事人地位平等原则相矛盾。

3.由环保社会组织提起
我国民间环保社团现阶段总体发展虽有不足，但它们中的一些佼佼者已经开始利用自身优势积极参与环境案件，取得了良好的社会效果。

案情简介：2011年6月，由于5000多吨重度化工废料铬渣被非法丢放，造成云南曲靖麒麟区三宝镇、茨营乡、越州镇附近山区，以及三宝镇、张家营村一处100立方米左右的积水潭遭到铬污染，并威胁到珠江源头南盘江的水质安全。

这起重大污染事件的肇事者，就是云南陆良化工实业有限公司。

2011年9月，民间环保组织“自然之友”和重庆市绿色志愿者联合会，就铬渣污染事件，首先向曲靖市中级人民法院提起了环境公益诉讼。

10月19日，“自然之友”等收到案件受理通知单。

自此，全国第一起由民间非政府组织提起的环境公益诉讼获得了立案。

备受社会关注的铬渣污染案于2012年5月9日作出一审判决，曲靖市麒麟区法院以污染环境罪分别判处相关被告人7人有期徒刑4年到缓刑3年，并处罚金人民币5万元到3万元不等的刑罚。

有舆论称，该案的成功立案是一个里程碑式的案件，这意味着公益诉讼终于开始破冰。

中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任王灿发认为，铬渣污染事件公益诉讼案是中国环境公益诉讼的历史性突破，也是中国无利益相关者提起公益诉讼的一个良好开端。

但社会组织参与公益诉讼还必须克服法律专业人员稀少、经费短缺、取证困难等诸多障碍。

[3]
4.由公民个人提起
在我国，由于政治及司法体制的因素，由公民提起环境公益诉讼还存在着较大的困难，由公民个人提起的环境民事公益诉讼数量极少。

被公认为我国的首例公民个人提起的公益诉讼发生在贵州省。

案情简介：2011年5月，贵州省清镇市屋面防水胶厂负责人龙兴光将8吨有毒化工废液倾入污水沟中，导致相连的东门河、猫跳河等河流苯超标147682倍、苯酚超标3180倍、苯并芘超标2771.4倍。

2012年6月，清镇市环保法庭以污染环境罪和非法经营罪判处龙兴光有期徒刑两年半、并处罚金10万元。

蔡长海以个人名义提起民事诉讼，要求龙某赔偿水环境污染损失107.3万元。

清镇市人民检察院支持起诉。

本案是公民个人为了纯粹的环境公益提起的诉讼，突破了民事诉讼要求“原告必须与本案有直接利害关系”的法律规定，也冲击了修订后的民事诉讼法将公益诉讼主体限于“法律规定的机关和有关组织”的规定。

但是受中国传统厌讼心理的影响，由公民个人提起的环境民事公益诉讼案件少，对于涉及公众集体利益而由无利害关系的公民提起公益诉讼的几乎没有。

通过分析上述案例我们可以发现，虽然我国的环境民事公益诉讼立法滞后，法律规定不健全，但是司法实践的积极探索让我们看到了我国环境民事公益诉讼的希望，司法实践积累的经验为以后的立法提供了有益的借鉴和参考。

二、我国环境公益诉讼原告
资格问题的立法现状
在实践中，环境民事公益诉讼进行的如火如茶，在立法上却迟滞不前。

环境公益诉讼大胆的司法尝试让我们看到保护“公共利益”的曙光，起诉资格的关键是有法可依，然而立法的滞后却造成了判决的不一致和于法无据的窘境。

就实体法的规定而言，《中华人民共和国环境保护法》第6条规定了单位和个人对环境污染违法行为享有检举权和控告权。

相应的，环境保护单行法如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》等都赋予了“任何单位和个人”对于相关违法行为提出“监督”、“检举”、“控告”的权利。

但由于规定过于模糊，主体不明确，因此在实践中欠缺可操作性，只能看做是一种宣言性质的条款。

同时，一些环保单行法如《中华人民共和国海洋环境保护法》在环境民事公益诉讼原告资格方面已经做出一些有益的尝试。

在诉讼法上，我国《民事诉讼法》第108条关于原告诉讼资格的规定表明我国民事诉讼法采用的是传统的原告适格理论，即只有与案件有直接利害关系的当事人才有诉讼资格，这一规定将与案件无关的公民、法人和其他组织排除在诉讼原告范围之外，这样过于绝对化的规定有着天然的不足，显然不利于环境公益诉讼制度的发展。

司法的被动性导致司法救济环境公益困难重重。

环境公益因欠缺适格原告而得不到法律救济的现象屡见不鲜。

可见，现行民事诉讼法关于起诉主体资格的严格限定，明显不适应保护环境公共利益的需要。

虽然《民事诉讼法》第7条有支持机关提起公益诉讼的规定，但这仅是支持起诉的体现，检察机关并不能以此为依据提起环境公益诉讼。

此外，《中华人民共和国刑事诉讼法》第77条也有类似的规定，对于未涉及刑法，没有达到犯罪程度的其他一切民事公益违法行为，人民检察院也不具有原告资格，无权提起民事诉讼。

由此可见，我国当前的法律规定不能为环境公益诉讼提供充分的法律依据，不利于环境民事公益诉讼制度的发展，也不利于发挥司法功能救济环境公益。

新修订的民事诉讼法增加了一条关于公益诉讼的规定，赋予了“有关机关、社会团体”的环境民事公益诉讼的原告资格。

这是民事诉讼法的修改亮点之一，开启了我国环境民事公益诉讼制度的大门，但新规带给人们欣喜的同时也带来了更多的困惑和不解。

首先是如何界定和解读“法律规定的机关”，法律规定的哪些机关具有公益诉讼资格？检察机关和环保行政机关是否包含在内？这些疑惑修正案中并未作出说明，需要在司法解释中作进一步明确的规定。

其次，对“有关组织”的分析，《民事诉讼法》第55条所指的“有关组织”到底指哪些组织，也亟待司法解释的进一步明确。

关于“有关组织”的规定从起草到定稿，几经修改。

从最初的“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的有关机关和有关社会团体”到最终颁布的“法律规定的机关和有关组织”。

可见，立法者的谨慎和严谨，同时也反映了立法者包容的立法态度。

是不是任何组织都可以提前公益诉讼呢？这需要司法解释的进一步明确。

笔者认为，这里所指的“有关组织”是指出于保护环境这一目的各类社会组织即环保社会组织，由于其成立的目的就是为了保护环境，也应该是最适宜成为公益诉讼中的“有关组织”。

在环境民事公益诉讼主体资格问题上，王灿发教授认为，“为了鼓励人们为社会的公共利益做贡献，法律不应当对提起环境民事公益诉讼的原告主体资格限制过严。

”[4]笔者赞同此种观点，认为应当在环境民事公益诉讼领域扩大公益诉讼资格范围，赋予检察机关、环保行政机关、环保社会组织、公民提起环境民事公益诉讼的原告主体资格，只有很多潜在的起诉主体存在，污染企业才会有所顾忌，才能起到预防环境破坏的作用。

三、以诉讼制度建设为中心，
完善环境公益诉讼制度
环境公益诉讼制度的构建在我国学界中已经成为了共识，但是对于建立何种立法体例以及如何在我国的现有制度框架下建立环境公益诉讼仍然是有争论的问题。

新修订的《民事诉讼法》增加了一条环境公益诉讼，表明这项制度已在我国施行。

但是条文的单薄给司法实践带来了很多问题和困惑。

结合我国的司法和立法现状，笔者认为应该通过立法改革，将公益诉讼制度具体化、明确化，提高制度的司法实践可操作性。

首先，应通过立法明确环境公益诉讼的范围。

正确界定环境公益诉讼的范围，是建立环境公益诉讼制度的前提。

可诉范围对于传统的民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼来说已经不是问题了，但对于具有特殊目的的环境公益诉讼而言，仍然是一个有待解决和明确的基础性问题。

清晰的可诉范围是环境公益诉讼顺利进行的前提之一。

从理论上可以说，为了达到保护“环境公益”这一特殊对象的目的，任何法律主体对环境造成损害或有损害之虞的行为都可以纳入环境公益诉讼的可诉范围。

但通过对国外环境公益诉讼制度的初步考察，我们发现这种抽象广泛的可诉范围并没有在相关立法和司法实践中得到普遍支持。

这不能不提醒我们在确定我国环境公益诉讼的可诉范围时对更多的因素加以考虑，避免设计出来的可诉范围只留于书面形式而对环境公益诉讼无实际促进作用。

其次，应当在《行政诉讼法》和《民事诉讼法》总则中增加有关环境公益诉讼的原则性条款；明确检察机关、环保行政机关、环保社会组织、公民的环境公益诉讼资格。

法谚云：“没有原告就没有法官”。

原告是启动诉讼程序的闸门，没有原告也就不会形成诉讼。

可以说，原告资格问题是进入民事诉讼的阀门，是我们探讨环境民事公益诉讼程序制度的先决条件。

最后，应在《行政诉讼法》和《民事诉讼法》中规定环境公益诉讼的配套制度如明确环境公益诉讼中实行举证责任倒置的原则，原告只负有提供环境公益遭受侵害的表面证据的义务；鉴于环境公益诉讼的目的是为了维护环境公益，因此应当减免原告的诉讼费用；制定涉及环境公益诉讼的特别法规定；增加环境公益诉讼中的保全措施等。

四、结语
我们怎样才能建立起符合我国国情的环境公益诉讼制度？这是一个必须认真思考小心求解的问题。

一直到今天，环境公益诉讼制度仍然是一个一方面存在建立的必要性，另一方面又没
有一个理想的建设蓝图的制度。

因此，我们却不能期望在很短的时间内，经过一个或几个立法过程就可以完成环境公益诉讼制度的建造。

环境公益诉讼制度是一个正处在成长过程的制度，需要在不断的实验、失败和创新中发展，我们必须有耐心等待并参与它的建设过程。

参考文献：
[1]新华网.国务院新闻办发表《2012年中国人权事业的进展》白皮书.[EB/OL].[2014-07-10].http：//
/politics/2013-05/14/c_115758277.htm .
[2]蔡守秋.公益诉讼的几个问题[J].昆明理工大学学报，2009（9）：8.
[3]李普.民间组织首次就环境污染提起公益诉讼.[EB/OL].
[2014-07-10].http：///politics/2013-05/14/c_115758277.htm .
[4]王灿发.中国环境公益诉讼的主体及其争议[J].国家检察官学院学报，2010（3）：4.
（责任编辑俞木传）
Reflections on the Status Quo of Environmental Public Interest Litigation in China
XU Peng
（Department of Humanities and Foreign Languages， Anhui Business College， Wuhu 241002， China）
Abstract： Due to the lag and lack of legislation，the status quo of China’s environmental public interest is justice comes ahead of legislation.The legislative lag caused numerous difficulties to the environmental public interest justice. Environmental public interest litigation system in the relevant countries played an undoubtedly positive role in public participation in environmental protection， protection of the realization of citizens environmental rights， and promoting the implementation of environmental law and the environmental protection work. The newly revised "Civil Procedure Law of PRC" added an article of environmental public interest litigation， indicating that the system has been implemented in our country. But the article is so brief that it brings a lot of problems and confusion to judicial practice. The system needs further clarified in the legislation， and the relevant supporting systems should be improved at the same time in order to enhance the operability of the system in judicial practice.
Key Words： public interest litigation； judicial reality； legislative reality； institution building。