美国城市政府管理体制的演进历程

早在殖民地时代，随着北美殖民地的开拓，美国城市及其城市政府的管理体制就诞生了。在两个多世纪的发展历程中，体制几经变迁，留下了一条较为清晰的变革轨迹。

一、市镇议会———美国城市政府管理体制的产生

１７世纪上半叶，随着殖民地的开拓，在北美洲大西洋沿岸

兴起了一批城市，如，纽约、

费城、波士顿、巴尔的摩和新奥尔良等。这些城市规模狭小、功能单一（主要是商业服务功能）、政府组织结构简单。同时，殖民地时期兴起的城市，尽管深受同时期的欧洲城市，尤其是英国城市的影响，但是早期的殖民者还是从当地的具体环境出发，于１７世纪中叶创造了一种全新的城市政府管理体制——

—市镇议会。这种体制到１８世纪逐渐成熟，是美国城市政府管理体制诞生的标志。

市镇议会（ＴｏｗｎＭｅｅｔｉｎｇ），也译为乡镇议会或市民大会、镇民大会。它的管理体制具有如下特征：

［１］

第一，市镇议会举行的时间既有固定安排，也不乏灵活的设置。一是每年５月定期举行的市镇官员选举会议；二是为某件事而召开的特别会议。市镇官员选举会议主要是改选行政委员会和担任市镇的某些重要行政职务的其他官员，诸如财产评估员、税收员、治安员、文书、司库，还有负责救济的视察员、负责教育事务的校董、负责道路交通管理的道路管理员以及其他相关事务的具体管理人员等。这些官员向选民负责，彼此之间并无隶属

关系。至于市镇特别会议，则是因某些市民要求而由行政委员临时召集的。一般来说，只要有１０名选民以上提出一项新的动议并要求市镇支持，他们就可以请求行政委员召开市镇议会。在殖民地时期，市镇议会所处理的主要是内部事务，其中最主要的是经济管理和税收。

第二，确立了市镇议会休会期间的管理机构和人员。在市镇议会休会期间，大部分行政权力掌握在几个行政委员的手中。行政委员是所有市镇官员中最重要的成员。他们的人数各市镇不等，由市镇议会选出，每年改选一次。他们的责任是在市镇议会休会期间处理市镇的日常事务。与其他市镇官员一样，行政委员也必须按市镇议会通过的原则办事，如果行政委员要对市镇议会已经决定的决议进行更改，或拟办一项新的事情，就必须请示市镇议会。

第三，市镇议会的运作遵循明确的原则。其一是政治公开原则。市镇议会通过的一切决议，都是由市民讨论后投票决定的；其二是机会均等原则。在市镇议会上，社会地位的差别并不十分明显，每个市民都可以在会议上畅所欲言。尤其在涉及到财政税收问题时，每个市民都可充分发表意见，而且都有相同的投票权；其三是多数裁定、保护少数原则。在新英格兰地区，市镇议会都是实行无记名投票，这就保护了持不同观点的少数，使得人人都可以自由地表达自己的意见和选择。上述三原则中值得注意的是，市镇议会实行权力分割，即多设官职，行政权力分散给许多人掌

美国城市政府管理体制的演进历程

王枫云

（浙江理工大学法政学院，浙江杭州３１００１８）

摘要：美国在１７世纪上半叶的殖民地时期，创造了全新的城市政府管理体制———市镇议会，这种体制到１８世

纪逐渐成熟，它是美国城市政府管理体制诞生的标志。到１９世纪中叶后，工业化城市化的快速发展，使美国城市管理体制进入过渡与转型期，产生了政治机器的管理体制。１９世纪末至２０世纪初，针对政治机器体制兴起了市政改革运动，最终催生了２０世纪初期现代美国城市政府管理体制的形成，这些新体制包括弱市长制、强市长制、委员会制和议会—经理制。到了２０世纪中后期，美国的城市管理者又进行了设立特别区的制度改革尝试。在特别区之后又出了大都市区制度，用以对现代美国城市政府管理体制作进一步调适。关键词：美国；城市；政府；管理体制；演进历程中图分类号：Ｄ５２３．５

文献标识码：Ａ

文章编号：１００５－４６０Ｘ（２００８）０２－００９３－０４

收稿日期：２００７－０７－０８

作者简介：王枫云（１９６９－），男，湖北襄樊人，浙江理工大学法政学院副教授，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，主要研究方向为行政管

理和城市管理。

２００８年第２期（总第８６期）

Ｎｏ．２２００８ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．８６

ＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＶＥＴＲＩＢＵＮＥ

握，使尽可能多的人参与公共事务的管理；同时，每个官员又只能在确定的权限内履行职责，惟有市镇议会才具有最高权威。

市镇议会的城市政府管理体制尽管也有尚须完善之处，但它作为一种城市管理体制被延续了下来。在美国后来的城市政府管理体制改革中，惟有市镇议会历史最久远。尽管目前它仅在有限的地区范围内被运用，但能一直保持下来，足以反映其制度设计的强大适应性。

二、政治机器——

—美国城市政府管理体制的过渡与转型

１９世纪中叶以后，美国进入了工业化与城市化快速发展的时代。工业化进程的急剧加速，带来了农村人口及外国移民大量涌入城市，城市规模迅速扩张，城市社会处于激烈的动荡和变迁之中，旧有的城市秩序被打破，旧式的城市政府管理体制在日新月异的城市发展中显得越来越无能为力，美国进入了城市政府管理体制的过渡与转型时期。

在这一时期，一种过渡型的城市政府管理体制在美国出现，它就是美国城市史上的政治机器（ＰｏｌｉｔｉｃａｌＭａｃｈｉｎｅ）。政治机器是殖民地时代的市镇议会管理体制向现代城市政府管理体制过渡的一种模式，它与市镇议会的城市政府管理体制已有了质的区别，这种城市政府管理体制的特征主要表现在：［２］

１．城市政府组织的分化。１９世纪晚期美国城市本土居民与外国移民间的利益冲突十分激烈，这种利益冲突，导致了这一时期城市政府组织的分化。维持政治机器运作的城市职业政客通过向外来移民提供帮助以取得他们的支持，这些人则用选票来支持城市职业政客。城市职业政客通过旧式的选举制度达到控制城市政府的目的，其核心是政党及其组织，而政党的基础是不同的利益集团。植根于利益集团竞争基础上的政治机器模式，必然导致城市政府组织的分化。

２．城市政府管理体制运行中腐败丛生。城市职业政客获得城市控制权后，必然想方设法收回他们在竞争中付出的成本，并通过获取的财富来奖励赞助者。利用市政工程承包是城市职业政客收回成本及掠夺城市财富最常见的办法。城市职业政客及其亲信把市政工程承包给建筑公司，从中收取贿赂，而建筑承包商则在工程中偷工减料，结果导致了市政工程的低质量。这种腐败之风在当时的美国城市政府中相当普遍。

３．城市公共管理和服务中排挤优秀人才。在政治机器的模式下，政治参与不是依靠知识能力，而是依靠对党派的忠诚和权术。受过高等教育的中产阶级、有能力的企业家被排斥在权力中心之外；不学无术者、无赖汉充斥公职部门，管理城市机构。

４．城市公共管理与服务中缺乏效率。工业化时期的政治机器模式中，管理层的素质普遍低下，绝非现代意义上的管理专家，在快速变迁的社会经济面前力不从心，尤其是在遇到突发性事件时则表现得束手无策。

三、１９世纪晚期的市政改革——

—现代美国城市政府管理体制的形成

１９世纪末到２０世纪初，在政治机器时代长期被排斥在城市政治生活之外的城市中产阶级发起了美国的市政改革运动。政治机器时代城市政府管理体制运行中存在的一系列弊端成为市政改革运动的主要对象。为了消除城市管理中的任人唯亲、腐败低效等现象，改革者们提出了市政改革的具体目标：建立新型的城市政府管理体制，使城市政府管理步入科学化与规范化的轨道，推进城市政府的现代化，以保证城市政府对城市经济社会的有效调控与管理。

１９世纪晚期兴起的美国市政改革运动，最终催生了２０世纪初期现代美国城市政府管理体制的形成，这些新型的体制具体包括如下模式：［３］

１．弱市长制（ｔｈｅＷｅａｋ－ＭａｙｏｒＰｌａｎ）。弱市长制与美国早期市镇议会的城市政府管理体制比较相似。该体制的特征是：市长仅仅是几个地方行政人员之一，另外还有司库、估税员、土地勘测员、市政法官、警务专员和其他一些可以经由选举产生的官员。理事会和委员会，无论经由选举还是任命产生，随后都会有组织地代表公民在有关公立学校、公共工程、公共安全和其他社区普遍关心的事务的公共政策制定中拥有发言权。各种各样的官员都直接或间接地对全体选民负责，并且从他们的支持者那里获得对政策方向的判断。市长是通过选举产生的行政官员中比其他人员稍微重要一点的人物，从这个意义上说，市长也可以被看成是行政当局的主持人，但并不拥有在官僚制组织结构中所固有的管理控制权。他可以向市议会和市参议会提建议并代表整个城市发言，但行政管理职能却被分散在许多市政官员手中，这些人分别对全市选民负责。这样，市长对整个城市的行政管理工作的控制能力就很小。

２．强市长制（ｔｈｅＳｔｒｏｎｇ－ＭａｙｏｒＰｌａｎ）。强市长制的首要特点是，市长通过普选产生，其他所有行政官员均由市长任命并对市长负责。另外，强市长制也反映了这样一种偏好，即在市政府的专业职能管理中排斥理事会或委员会。相反，下级行政官员由市长任命，而且一个部门或机构只能有唯一一位领导人，这些被认为是组织市行政机构的适当方法。为了提高市长对承担市立法职能的代议机构的独立性，由普选产生的市长也可以对市立法工作行使否决权。在强市长制下，由市长而不是市议会负责市政预算的筹划和市政开支的控制，尽管拨款计划是由市议会根据市政预算决议案来制定的。

３．委员会制（ｔｈｅＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎＰｌａｎ）。通常认为，委员会制是和１９００年９月一场袭击了得克萨斯州加尔维斯顿（ＧａｌｖｅｓｔｏｎＴｅｘａｓ）的灾难性风暴连在一起的。在解决由于风暴带来的问题时，一个小型委员会承担起了有效的职责，该委员会既对这个城市的立法工作负责又对这个城市的行政管理工作负责。整体上看，这个委员会就像一个议会一样开展行动，而单个来看，委员会的每一个成员都对某些具体的行政管理工作负责。这种观念，起初是为组织急救而提出的，后来被得克萨斯立法机关在为加尔维斯顿市政府制定新宪章时所吸收，该新宪章将加尔维斯顿市政府设计成一个５名成员组成的委员会。

在委员会制中，被选出的委员会成员像一个议会一样集体行动，同时又分别管理着不同部门。市长是市议会会议的主持者，并且有权行使基本法所给予他的一些特权。在加尔维斯顿这