影响教育政策制定的因素分析

《教学与管理》!""#年$月!"日

教育政策是国家公共政策的重要组成部分，它包括政策目标和政策手段两个部分，集中体现统治阶级和社会主体关于发展教育的意志和行动，每次教育政策的调整就意味着重大的教育改革，既直接影响宏观教育事业发展的方向、速度、规模和效益，又间接影响微观教育活动的质量和效益，关系社会和个人受教育的机会和质量，因此而特别重要。加强教育政策研究，已成为现代国家的共识，因为它有利于促进国家教育政策和管理的民主化和科学化，充分发挥政府在发展教育中的主导作用，并能有效地提高社会公众对国家教育政策的认识和理解及支持水平，保障教育事业的顺利发展，也有利于促进教育科研转化为实际应用。

教育政策，作为国家政策的一个主要方面，它必须代表最广大人民群众的根本利益，激发全社会关注教育、支持教育的积极性和创造力，形成公平竞争环境，提供良好服务，保证公共利益最大化，促进教育新的跨越式发展。优先发展教育的国策，使得教育事业有了长足的进步和发展。但迄今为止，教育政策并未获得如同经济、政治、外交等公共政策相似的社会关注，教育政策研究也未获得足够的重视和显著的成绩，这与教育在现代社会中的重要地位和巨大作用是不相称的。教育政策研究滞后具有普遍性，较具规模的系统研究直至上世纪%"年代才开始，国内关于该领域的研究更显得薄弱。

由于我国在教育政策方面的研究刚刚起步，同时社会政治、经济、文化等领域都在发生着重要的变化，所以在制定教育政策的过程中受到了许多主客观因素的影响，教育政策的制定缺乏一定的科学性。影响教育政策制定的因素主要有：

一、教育信息的“扭曲”和“失真”

政府的教育决策是对来自社会各方面的教育信息的综合和反应，但在现代社会庞大而复杂的教育组织体系中，教育信息的汇集、辨认和处理会遇到一些基本的困难。一则，一个教育组织在一定时期内处理教育信息的能力是有限的，当进入教育信息量和复杂程度超过一定限度时，该教育组织可能会歪曲教育信息，或在教育信息流程中出现严重的时间滞差；再则，流经各个等级结构的教育信息，往往由于其中地位较高者的意愿和敏感及其地位低下者的屈从而被扭曲。

教育信息的“扭曲”和“失真”，在很大程度上妨碍了对更为有效的教育政策方案的探索，特别是集权决策和计划为主的国家，政府教育决策对教育信息的高度依赖性与在获得教育信息上的严重体制性障碍之间的矛盾，使得教育政策失真（或失败）是不可避免的，这也是集权和计划体制纷纷退出历史舞台的一个重要原因。

二、构思教育政策的知识工具的欠缺

任何教育政策设计都要受到与此相关的知识，特别是教育科学知识的制约。如果教育科学知识不足，政府就不可能建立正确的教育政策安排，或者说，不可能认识到最有效的教育政策方案。%"年代初期，许多不发达国家采用了前苏联式的中央计划体制，在此之后的很长时期内，由于教育信息来源的狭窄和理论储备的单调，特别是对西方流行的教育理论缺乏深刻的了解，以至陷入了僵化的教育政策模式中，所奉行的教育政策成了教育发展的桎梏。

社会科学知识（包括教育科学知识）是影响教育政策方案设计和选择的最基本的因素之一。简言之，社会科学知识有利于人类理性的进步，增进人们理解和把握现实与未来的能力，从而是教育政策合理化演进的强大动力。中国，曾经有过一段时期教育理论沦落为教育政策的附庸和诠释，教育学成为语录学、政策学，教育理论园地特别是教育政策研究园地处于萧条状态，使教育和教育学理论为政治服务走入歧途，存在着许多误区和盲点。教育理论和教育政策貌似紧贴现实，实际上却与教育发展相距甚远。教育理论、教育政策研究的欠缺必然会导致曲解现实并造成教育

影响教育政策制定的

!山西大众传播研究所刘丽媛

因素分析

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政策设计误差和政策总体效应的低下。

三、不确定性和外部性的影响

不确定性的存在，结果使人们在行为上呈现某种收敛态势，甚至成为保守力量，使得创新精神成为人类的稀缺品。这就势必从某种程度上抑制人们的创造性，影响其利益表达行为，特别是影响对更为有效的政策方案的积极性探索，并可能使低效率的政策得以维持。同时外部性的影响，也对教育政策的制定有重要的影响，当其他集团成员的努力影响到教育集团的利益，当其他集团成员经过努力获得的利益与教育集团成员利益差距越来越大时，希望不付成本只获收益的“搭便车”行为的机会成本便越来越高，拖延、等待的结果是代价越来越大。于是，观望者也加入到努力寻找风险机会的行列。

总之，不确定性和外部性是人类选择行为所不可避免的重要制约因素，并因此而为教育政策选择提供了某种解释。面对不确定性和外部性的约束，每一个人的理性指引给他的行为就可能是安于现状和趋于保守以及“搭便车”，而他们集团则因此而表现出无理性的状态，可能会错过了充分利用现存资源的机会而造成低效率。

四、意识形态的时滞和刚性

意识形态为现行教育政策提供了一个合理性的辩护，从而降低了特定教育政策的摩擦和交易成本。由于意识形态的变革具有时滞和刚性特点，使得对错误或不合时宜的教育政策的矫正以及对更为有效的替代教育政策的探索变得举步维艰。特别是由于意识形态的刚性制约，统治者不会主动致力于那些符合社会真实需求但与意识形态相悖的教育政策创新。相反，他们成为一种保守力量，相信现存的制度和传统不可能都是糟糕的，因为它们是千百年来屡次尝试的结果，人们对此已经习惯了，最好是予以维持或保留。无论它们如何不完美，毕竟已经运作了很长时间，并投入到维持旧的、低效的或无效的教育政策中。

尽管意识形态是一种主观的反映，但它必须自圆其说，尽量减少同现实的矛盾。可是事实上作为一种观念性存在，本身却难以做到绝对的圆融，总是在不同程度上存在着某种内在裂隙。意识形态的这种缺陷性，警示人们在进行教育政策方案设计和选择、完善教育政策时，应当同时破除对意识形态的神话，意识形态不是万能的。

五、强势集团利益的主导作用

从本质上说，教育政策就是对社会利益结构的规范，教育政策执行的最终结果就是对象利益的调整和稳定。在现代社会中，社会教育问题上的冲突基本上发生在有组织的群体之间，而不是发生在孤立的个体之间。利益集团之间的规模、资源、力量和政治导向上有着显著区别，但有一个共同因素就是成员间存在着某种程度的共享利益。不同利益集团在对教育资源的控制和分配、结构位置和行动的可能性等方面是不等同的，他们之间的权利和影响是严重不对称的。

利益集团之间的权利差序，即不同利益集团行动能力和权利相关性位置的差异，直接影响到教育政策安排和教育政策选择。由于教育政策安排的变动经常会引起不同集团中教育资源、教育机会和政治权力的重新分配，并总会引起那些受损者的反对，因此，如果教育政策变动中受损的是强势集团，那么领导人往往会担心自己的政治支持受到削弱、社会稳定受到威胁而“屈从”于强势集团，进而对教育政策的重新选择和调整熟视无睹。

六、缺乏公平竞争平台

我国的教育政策事实上选择了培养“尖子”的精英教育路线。层层设置的重点学校制度，加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡，导致了地区内、区域内学校之间差距的拉大。重点学校绝大多数设在城市、城镇，从而有利于城市学生的升学。而且还以城市学生的学习能力为依据制订全国统一的教学大纲、教材和标准，对农村和边远地区的学生无疑是很不公平的。

“优势扶持”是我国教育政策的一个非常明显的特色，优势扶持可以起到引领方向、培植先进、保证基础等作用。但支持是为了放手，扶持是为了推动更好的竞争。如果一旦被列为扶持的对象（比如“某某学校”、

“某某学科”、

“某某项目”、

“某某工程”、

“某某基地”等等），就能得到不断的、更大的扶持，一旦被列为非扶持对象，几乎就很难再参与竞争；如果优势扶持是以对弱势的排斥、以削弱竞争力为代价，其得失成败是难以料定的。世界文明的发展证明，只有竞争才是发展最深厚的动力。优势扶持政策任何时候都是需要的，但它应该是在良好的竞争环境、公平竞争的平台上的扶持。对我国的教育政策来说，给所有的人、所有的部门以公平竞争的机会，形成强大的竞争动力，与优势扶持同样值得予以重视并更具有制度文明建设的意义。

我们相信，按照党的“十六”大全面建设小康社会的精神，在制定教育政策的过程中，我国政府将会更加重视宏观教育政策制定的科学化和民主化，逐步形成完善的制度，从而为实施科教兴国战略、实现社会主义和教育现代化提供强大动力和体制保障。

（责任编辑付一静）

刘丽媛：影响教育政策制定的因素分析!

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