“上有政策、下有对策”现象分析

“上有政策、下有对策”现象分析

【内容摘要】：“上有政策，下有对策”是我国政策执行中普遍存在的一种不良行政现象。本文分析了“上有政策，下有对策”现象的表现、探究了“上有政策，下有对策”现象的原因、提出了。避免“上有政策、下有对策”现象的对策。

【关键词】：上有政策；下有对策；动因；对策

“上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。少数领导干部为了部门和小团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五申于不顾，搞“上有政策、下有对策”，破坏了政令的统一和畅通。因此研究分析“上有政策、下有对策”现象很有必要和意义重大

一、“上有政策，下有对策”现象的表现

（一）额外添加与执行政策不符的条款

这样的现象在一些单位和部门并不少见，这些执行者在明里打着理论联系实际、政策执行原则与灵活性相结合的旗号，来做获取自身利益的事。无论从什么角度出发，国家的政策及法规的宗旨就是为人民服务，在这一执行的过程中，难免会有一些蛀虫为了自身的利益，而将与之不符甚至相悖的东西附加在了国家的相关政策之中，为自己谋福利。

（二）以形式遮掩实质

一直以来，我们提倡少说多做，多思考、多动手、少说话，可是随着社会不断的发展，利益的驱使使得单位或者个人抢出风头，在大家的意识中，这已不是一个酒香不怕巷子深的年代，所以有的东西要让别人知道，没有的东西也要编出来让别人信服。所以，在执行相关政策的过程中，有的和无中生有的都要大肆的宣传，以提高单位和个人的形象。形式有了，可是事实或许根本就没有做。

（三）改其实质、曲解其义

执行者有可能无意曲解上级的政策，但有存在自身对于政策的理解不够，而

按自己的意思执行，同时也有一些人员在解读政策时只关注与自身利益相关的部分，将其提炼出来作为最终的执行指南，而忽略了其制约因素和可行性。总而言之，这样现象的存在不仅影响的实际工作的开展，很大程度上还有给他人带来损失或者伤害。因此，因加强对政策执行的监管力度，最大程度上杜绝独裁和扭曲的事件发生。

（四）表面一致、阳奉阴违

这样的情况也是下级应对上级常会采取的手段，既迎合的上级，也不失谋福利的良机，一个政策的执行情况，最终体现在是否是最大人民群众的根本的利益，而不是执行者的利益。对于那些“人不为己天诛地灭”的决策者来说，这样损坏他人利益也不为过。

二、“上有政策、下有对策”现象的原因分析

（一）政府决策机制缺乏科学性，致使政策缺乏合理性

整体而言，目前我国己经建立了一套较为完整的行政决策机制，但政策制定中科学性和可行性仍有待提高，具体表现为:

1. 决策机制不科学

各级党委、政府以及人大是决策的中枢系统。但是在实践中，它们的决策权力、职责和范围的划分不清晰，各自关系不合理，人大和政府决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽己组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这系统并末真正发挥其应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实性、及时性末能得到很好的实现。此外，各级党政部门决策研究机构地位尴尬、职能末能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并末真正履行其应有的研究决策职责。而机制之外，包括民间的政策研究、咨询机构等发展缓慢，数量和功能都不完善，目前而言，尚不能在政府决策中发挥其应有的作用。

2. 决策程序不规范

目前我国行政决策程序不严谨、规章不完整等现象仍较普遍，不少行政部门和基层组织在行政决策中没有遵循“真实的调查、认真的分析讨论和缜密的论证”等决策步骤，“一言堂”现象严重，致使决策民主性缺失。其次，地方政府和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重视程度不够，且自身

学习能力缺失，对各种先进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做法定程度上使决策的科学化水平大打折扣。

3. 科学的决策责任制度缺失

责任心淡化是决策者在决策过程中产生偏差行为的渊源，而其深层原因则在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。具体表现为:决策权力与责任相分离，决策成败与决策者的利益缺乏直接的联系；决策责任主体不清晰，这样便会出现“责任扩散效应”，导致决策失误后责任不明，决策失误责任追究不严，逃避责任追究缺乏约束机制。

（二）行政监督机制过于分散

行政监督机制过于分散是“上有政策，下有对策”行为产生的前提。目前具有中国特色的行政监督机制在我国虽己形成，但仍不完善，行政部门在执行中经常出现“政出多门、政令不畅”等现象，从而为“上有政策，下有对策”行为提供了条件。目前我国监督机制不完善主要表现在以下几个方面: 1．缺乏监督合力

在监督的实践过程中，各种监督主体在监督权限、方式、程序、范围等方面上，都不同程度的存在不够明确，不够具体的问题，这造成了各种监督主体之间的关系不顺，同时它们各自为战，彼此之间缺乏有效地沟通和联系，末能形成个具有“严密有序、分工合理、协调互动、高效运行”的整体。因此，监督中出现监督区域的“交叉”或“空白”在所难免，而在解决问题时，便出现“多方插手”和“推诿扯皮、无人监督”并存的现象。这就导致了监督的整体功能减弱，监督机制弱化监督合力缺失。

2．监督法规不完善，可操作性不强

行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍较低。一方面由于监督法律法规空缺。如新闻机构和广大人民群众进行监督的相关法律并末出台，使监督活动法律依据缺失；另一方面在于现存监督规则措词笼统，标准和可供操作细则模糊，使监督主体很难准确裁量和及时查纠违法违规行为。

3．专门监督机构缺乏独立性

目前，具有专门行政监督权的机构如各监察部门等，多为政府机关的内部机构。就领导机制而言，其受双重领导――同级行政机关和上级相关部门，从而导