行政法视野下的交通协管员法律地位研究

行政法视野下的交通协管员法律地位研

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一、问题提出

在中国，不知从何时起有一群人如雨后春笋般地出现在了城市的道路上，他们身着制服，或跟随交警左右，或独立穿梭于路口，指挥交通，疏导人群……这一群体就是交通协管员。从政府职能转变的角度来说，交通协管员的应运而生与现代社会行政管理体制的变革息息相关。可以说，目前交通协管员已成为城市交通管理工作中十分重要的一环。有人甚至说:“如果按照某一时段来看，路上的交通协管员可能比交警还多。”[1]然而，由于法律基础理论的缺失，这一主体从产生时就先天不足，引发了一系列的争论。其中最大争议莫过于:交通协管员究竟以何种身份参与交通管理活动?有学者认为，作为私人参与执行警察任务的重要形式之一，交通协管员根据职能不同应具有多重的法律身份。但也有学者认为，交通协管员应只具有一种确定的身份，其他身份的赋予都只是一种悖论。

而身份不明的状况不仅阻碍了交通协管员作用的有效发挥，而且极易引发滥授权、滥用权，有时甚至可能侵害公民的合法权益进而降低政府的公信力。因此，作为政府管理组织体系中的重要角色，交通协管员被賦予其应有的法律地位迫在眉睫。

二、规范文本中的交通协管员

(一)缺乏统一有效的规制

从现行法律来看，目前专门针对交通协管员作出规制的全国性法规范还相对比较匮乏，甚至可以说是空白。而地方性道路交通法规虽对交通协管员的规制有所涉及，但也仅仅是一些概括性的规定，并未解决实质性的问题。立法的不健全导致交通协管员的聘用和管理制度五花八门。目前，对交通协管员制度有过比较全面规定的规范性文件也只有2008年公安部统一制定下发的《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》。此后，地方上虽也相继出台了一系列的规范性文件，例如2008年《云南省公安交通协管员管理试行办法》、2009年《江西省公安机关交通协管员管理暂行规定》、2013年《山西省交通协管员管理暂行办法》、

2014年《福建省公安交警部门交通协管员管理规定》等，但这些地方规范性文件的内容要么是照抄《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》，要么仅是针对协管员管理混乱而制定的管理性章程，并没有从立法上明确交通协管员的权力来源及身份地位。对此，有学者担忧道:“如果没有法律约束，这支政府临时工队伍恐怕将永远‘临时’下去，成为政府机构和人员新一轮膨胀的基础。”

(二)模棱两可的定位

从目前掌握的资料来看，大部分的规范性文件在定义交通协管员这一角色时，都会突出强调其“协助交通管理’“不具备执法主体资格”的角色内涵和“疏导交通”“不得实施行政处罚和行政强制措施”的工作职责。如2006年的《浙江省实施办法》第66条就规定:“各级人民政府聘用的道路交通安全协管员应当在交通警察的带领下，协助维护道路交通秩序，但不得进行行政处罚或者采取强制措施。”《河北省实施办法》第66条几乎也是照抄了以上关于协管员的定义。因此，从定义来看，交通协管员似乎已经被限定在“协助”地位。但如果从法定职责分析，似乎又是另一层意思。

例如《贵州省乡(镇)道路交通安全协管员管理办法》就曾规定，交通协管员将负责“收集本乡(镇)辖区内县乡道路交通安全的基本情况，掌握辖区内机动车……交通安全基本情况，建立管理台帐”。由此可见，交通协管员仍被赋予了一定的独立权限。而1991年发布的《云南省聘任公安道路交通协管员暂行办法》第4条甚至明确规定“交通协管员可以受交通管理机关委托行使一定的车辆检査权、滞留权和处罚权”。云南省的该办法将一些实质性地权力都委托给了交通协管员，一方面既有来自主管机关的委托，也有来自当班交警的委托;另一方面既可直接使用“罚单”对违章者进行一定数额的罚款，又可滞留车辆。如此看来，立法层面上交通协管员定位还是相对模糊的。立法者一面强调交通协管员的“协助”身份，一面又在具体职责中赋予他们一定的独立权限，有的甚至是一些处罚权。

三、行政实践中的交通协管员

{一)职能范围不清，用“权”混乱

正如前文分析，目前我国在规制交通协管员方面的立法略显滞后。而在此种情况下，实践中部分地区

交通协管员的职能范围也有放大的趋势。有学者批评道:“协管员群体中出现了一些‘准公务员化’倾向，而正式公务员则有向‘贵族化’靠拢的趋势。”[3]尤其是近年来，随着交通协管员队伍的壮大，一些地方的警务人员缺乏依法行政的意识，把大量的交通管理工作交由协管员，有甚者还单独指派协管员巡逻执勤，处理交通事故。这种做法使得部分协管员的自信心逐渐爆棚，俨然将自己当作“二警察”。其中，备受公众垢病行为就要数贴罚单了。由于协管员主体是“编外”招聘的，没有正式编制，很多地方政府财政无法对协管员的工资、福利等进行绝对的保障，从而导致他们的工资福利大多依靠罚款收人来冲抵。在这样的背景下，部分主管机关对交通协管员贴罚单行为“睁一只眼闭一只眼”，最终导致交通协管员在履行职责过程中往往“唯利是图”地贴罚单，其中2006年山西长治市交警支队事件就是一个影响恶劣的典型事件。还有的交通协管员甚至借机大发“横财”，以贴罚单相威胁对车主进行敲诈勒索，例如安徽省蚌埠市交通协管员违法收费获刑事件。此类违法行为的蔓延将会进一步损害交管部门的形象，对政府的公信力造成巨大的冲击。

(二)地位尴尬，纠纷矛盾频发

同样,交通协管员尴尬的现实地位，也令交通协管员面临着来自行政机关内部和社会外部的压力。从行政机关内部来讲，由于交通协管员的地位不明确，部分蒈务人员往往将其看作是“临时工”，对协管员端架子、摆谱子，动辄以辞退相威胁。这些行为在一定程度上挫伤了协管员的工作积极性，也与主张协商对话、平等合作的新公共服务理论格格不人。而从社会外部环境来讲，身份不明确同样也是交通协管员开展工作的重大阻碍。作为直面公众的一线工作者，交通协管员的劝阻行为经常遭到行人和驾驶员的漠视，轻者不予配合、置若周闻，重者更是以协管员的身份问题大做文章、冷嘲热讽，有的甚至上升到人身攻击的高度。而这些事件一旦激化，又往往不能得到合理的解决，一方面缺乏相应的法律依据，另一方面学术界和实务界对此类事件的责任性质、责任主体以及救济途径都没有形成统一的认识，司法判决也往往只是个案。[4]

(三)招聘、管理制度不规范，各项福利难保陣

现代政府治理理论告诉我们，当私人进入公共领域并参与公共物品供给时，政府的作用绝不是可有可