中国政治模式及其内容

中国政治模式及其内容

摘要：我国政治决策的一个重大特点就是双层决策系统：一个是执政党决策系统，另一个是国家政权机关决策系统。执政党的政治决策是指代表、综合、表达人民的利益和愿望，制定党的重要理论、纲领、路线、方针、政策，实现党的政治任务和政治目标。而国家机关则凭借其组织优势和合法资源在整个政治决策过程中起着在将党的政策意图具体化和合法化的过程中发挥着重要作用。更为具体的决策模式除了受两大系统内部的正式制度影响外，还受一些非正式的决策形式、惯例或者习惯做法的影响。

关键词：中国特色共产党

一、当代中国政治决策模式的构成

在传统的党的一元化领导体制下，党的领导机关越过人大直接指挥包括政府在内的几乎所有的社会组织，包办几乎所有的社会经济政治事务，并使自己常常陷入繁重的执行事务之中，经常不通过法定程序直接做出决定和指示，干预各种社会组织的工作[1]。我国学者金东日将党的这种行为概括为政治行政化，并将其表现概括为三个方面[2]：一是在中国几乎所有的社会组织设有党组、党委、支部等。这些党组织对本部门或所辖范围而言具有决策权并作为政治组织存在，但对上级党组织来说却是执行组织，承担着行政化的职能。二是政治组织的相关人员以团处级、师局级干部等来定位，形成一种行政级别，享受相应待遇，并以国家人事行政管理模式来进行管理。三是除了核心部分以外的大部分党组织所要做出的决策具有行政性质(包括“对口部”对相关行业领域政策内容的决定)。.

党的十四大没有采用十三大关于党的领导的提法，恢复了十二大党章关于党的领导主要是政治、思想和组织领导的规定。不仅如此，十四大党章还对党组设置作了明确的规定。十四大党章不仅规定了在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中可以成立党组，而且补充强调了党组讨论和决定本部门的重大问题的任务。党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略。党的十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定，针对一些地方党政机构设置重复和领导成员分工重叠的问题，提出要规范党政机构设置，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，适当扩大党政领导

成员交叉任职，减少领导职数。党的这些措施从政策学的角度解读就是强化党的政治决策功能，相对弱化党的行政执行功能。强化党的政治决策功能，是指强化党在制定大政方针，提出立法建议方向的功能。相对弱化党的行政执行功能，是指党 (尤其是党委)不再站在政策执行的第一线上，不再不通过法定程序直接做出有关政策执行的决定和指示，而是通过推荐重要干部的方式影响政府行政。至于政府的责任可以从两个方面进行控制。一是通过民主选举行政首长的方式强化其对党和人民负责。二是通过人大和司法机构的监督保证其依法行政。

我国政治决策的一个重大特点就是双层决策系统：一个是执政党决策系统，另一个是国家政权机关决策系统。执政党的政治决策是指代表、综合、表达人民的利益和愿望，制定党的重要理论、纲领、路线、方针、政策，实现党的政治任务和政治目标。而国家机关则凭借其组织优势和合法资源在整个政治决策过程中起着在将党的政策意图具体化和合法化的过程中发挥着重要作用。更为具体的决策模式除了受两大系统内部的正式制度影响外，还受一些非正式的决策形式、惯例或者习惯做法的影响。

从政治决策过程中的议程设定的角度看，我国的政治决策模式包括如下几种[3]：(1)关门模式。在这种模式里没有公众设置议程的位置，议程的提出者是决策自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没有必要争取大众的支持。(2)动员模式。在这一模式里，决策者提出议程，然后支持公众的支持。也就是说，先有政策议程，后有公众议程。(3)内参模式。在这一模式里，议程不是由决策者提出，而是由接近权力核心的智囊提出的。(4)借力模式。社会精英提出议程，公布于众并借助于公众舆论的压力使决策者接受其政策建议。.

从党政关系的角度来说，我国政治决策模式主要包括如下几种：(1)直接决策模式。这是指由党的决策系统直接形成政策并由党的自上而下的组织体系通过学习动员的方式传递给一般党员和社会。在党的一元化领导时期，这种决策模式是一种主导模式。改革开放以后，尤其是党的十三大以后，这种决策模式主要适用于目标性决策，即一些体现党在一定历史时期内对国家主要发展方向进行规定的政策，例如，党的历届大会形成的报告、党的一些全会做出的重要决议、党的领导人的重要讲话等。(2)倡议模式。党的决策系统提出政策倡议，国家有关机构据此制订具体的政策方案，并依照法定程序加以通过。(3)审议模式。国

家机关起草政策方案由党的领导机构进行审议后再由国家机构按照法定程序予以通过的模式。

而在党的决策系统内，政治决策模式主要包括如下几种：(1)党的代表大会模式。党的全国代表大会是党的最高领导机关，其职权是：听取和审查中央委员会的报告；听取和审查中央纪委的报告；讨论并决定党的重大问题；修改党的章程；选举中央委员会；选举中央纪委。地方代表大会③是地方上党的最高领导机关，讨论和决定地方上党的重大问题。(2)全会或委员会模式。中央委员会全体会议由中央政治局召集，每年至少举行一次。在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作；就内政、外交、经济、国防等各方面的重大问题提出决策，推荐出任最高国家政权机关领导职务的人选。(3)党委集体决策模式。.

笔者从政党在政治决策过程中的角色的角度，主张将其概括为“执政党创议式决策模式”。“创”意味着政党在利益聚集的基础上，承担着确定政策问题和一揽子政策备选方案的功能。“议”是指政党通过其代表参与议事，即参与政策方案的提议、讨论和选择。在这一模式下，执政党在政策议题确定、政策方案形成、政策方案选择以及政策方案的合法化过程中居于领导地位。其他决策主体和参与主体在法定的程序下各自发挥其组织、知识、经验、信息优势积极参与政治决策过程。总体而言，这一模式应具有如下特点：(1)“议事”广泛、民主，“表决”合法、统一。在执政党主导的创议模式下，决策必然呈现出决策统一和集中的特点。在实践过程中我们也会发现，重大决策一旦在中央得到通过，在人大也容易获得通过，甚至出现“高度统一”、“完全统一”、“完全赞成”、“一致同意”的情况。正因如此，所以在正式表决之前一定要强调事前的协商和反复的讨论，强调整个决策过程的合法化。(2)决策过程的开放性、公开性和民主性。在执政党主导的创议模式下，如果决策过程在党内与党外不公开透明，参与程度比较低，那么就很难保证决策能够真正代表广大人民的利益，保证决策能够具有很强的科学性和权威性。因此，在重大决策过程中，尤其是在正式表决之前必须反复征求地方、行政机构、公民代表(尤其是政策将涉指的利益团体)、专家学者、民主党派等的意见，使整个决策过程具有开放性、公开性和民主性的特点。

二、当前我国政治决策模式的优势和不足