汾河中上游流域水资源管理法律制度探析

环境资源协调发展和顾及社会公平与效 率 的 目间的合理配置。
汾河中上游流域 水资源管理的现状
首先， 流域内水事务由诸多机构分 管， 机构职能重叠。“多龙治水”的体制以 分 权 和 制 衡 牺 牲 了 效 率 与 效 能 。“ 多 龙 治 水”体制人为割裂了水环境的整体性和 水资源的自然联系， 形成了国家与地方 的条块分割， 以流域各行政区域管理为 主， 各有关管理部门各自为政， 加之法律 对其权限规定不清， 职责不明， 导致职权 交叉 、重 叠 ， 各 部 门 趋 利 避 害 ， 利 则 争 权 ， 害则推诿。目前山西省相关的水资源管 理 部 门 主 要 有 ：（ １） 山 西 省 水 资 源 委 员 会。山西省早在 １９８２ 年就组建了以省长 为 主 任 ， 财 政 、水 利 、法 制 等 政 府 部 门 为 成 员 的 水 资 源 委 员 会 ， 全 省 各 市 、县 都 成 立了相应的水资源委员会。（ ２） 山西省水 行政主管部门。根据我国水资源管理体 制的规定， 明确了县级以上水行政主管 部门统一管理水资源的工作职责， 有利 于充分发挥县级以上地方人民政府水行 政主管部门依法管理本行政区域内水资 源的积极性和主动性。（ ３） 山西省万家寨 引黄管理局和山西省万家寨引黄工程总 公 司 。为 实 施 引 黄 入 晋 工 程 规 划 而 成 立 ， 专门从事万家寨引黄工程的管理、建设 和供水的经营。另外， 城市的生活用水和 工 业 用 水 、基 本 建 设 用 水 、其 他 用 水 由 城 市建设行政主管部门管理。城市地下水
第三， 省环境保护行政主管部门在 流 域 内 行 使 的 职 权 有 ：（ １） 依 法 对 流 域 水 环境保护工作实施统一监督管理。（ ２） 对 流域 内 设 区 的 市 、县（ 市 、区） 人 民 政 府 环 境保护行政主管部门的工作进行指导， 开展水环境保护行政执法监督工作。（ ３） 依法处理流域发生的突发性环境污染事 故 ， 并 负 责 向 委 员 会 报 告 处 理 结 果 。（ ４） 负责水环境安全和水环境保护的宣传工 作 。（ ５） 负 责 向 委 员 会 报 告 工 作 。（ ６） 法 律 、法 规 和 省 人 民 政 府 赋 予 的 其 他 职 责 。
再次， 流域水资源管理机构有名无 权。山西省早在 １９８２ 年就组建了以省长 为 主 任 ， 财 政 、水 利 、法 制 等 政 府 部 门 为 成 员 的 水 资 源 委 员 会 ， 全 省 各 市 、县 都 相 应 地 成 立 了 水 资 源 委 员 会 ，《山 西 省 水 资 源 管 理 条 例》确 定 了 其 职 责 ：（ １） 贯 彻 中 央关于水资源的各项方针和政策， 执行 国 家 颁 布 的 有 关 资 源 的 法 律 、法 令 、政 令 和 行 政 法 规 ；（ ２） 省 水 资 源 管 理 委 员 会 负
水资源实行流域管理的科学性
首先， 水资源具有流动性、方向性。地 下 水 与 地 表 水 、下 游 水 与 上 游 水 之 间 相 互 关联， 流域水生态具有整体性， 水环境资 源 开 发 、利 用 和 保 护 都 具 有 典 型 的 流 域 影 响 性 和 区 域 外 部 性 。对 水 环 境 资 源 的 管 理 需要在流域范围考虑， 在维护水环境资源 流域整体要素的完整性的前提下， 使其开 发利用在不同区域间、不同功能间分配， 才能保障和实现外部损益的内部化， 更好 地发挥水环境资源的综合效益。
第四， 省引黄工程管理部门行使的 职 权 有 ：（ １） 负 责 引 黄 工 程 目 的 前 期 准 备、建设管理、运营。（ ２） 参加流域供水专 业规划草案的编制工作。（ ３） 负责引黄水 供水规划、年度计划草案的编制工作。 （ ４） 执 行 批 准 的 流 域 水 资 源 总 体 规 划 和 专业规划中属于引黄水供水规划、年度 计 划 的 内 容 。（ ５） 负 责 向 委 员 会 报 告 工 作。（ ６） 负责万家寨水利枢纽及配套项目 合资建设、管理。（ ７） 依照《山西省万家寨 引 黄 工 程 保 护 条 例》 的 规 定 开 展 行 政 执 法 监 督 工 作 。（ ８） 法 律 、法 规 和 省 人 民 政 府赋予的其他职责。
其次， 水资源具有整体性， 是水质、 水 量 、水 体 、水 生 态 等 要 素 的 结 合 体 ， 而 且， 这些要素互相关联， 相互影响。因此， 对 水 环 境 容 量 、水 资 源 的 开 发 利 用 ， 对 水 质、水量的保护与增进以及对水体的改 造和对水生态的维护必须结合起来， 做 出统一的规划和部署， 同步实施。
和经验， 值得我们借鉴。 针对山西省的现实情况， 我们认为
汾河中上游流域水资源管理应当采用以 下模式：
第一， 由省政府设立山西省汾河中 上游流域水资源管理和水环境保护委员 会（ 以下简称委员会） 。委员会主任由分 管副省长兼任， 委员会下设执行办公室， 执行办公室是委员会的执行机构。委员 会 由 发 改 委 、财 政 、水 利 、国 土 、环 保 、物 价、引黄工程管理等省直部门和流域内 设区的市人民政府组成。
资源的开采由城市水行政主管部门审查 并 颁 发 取 水 许 可 证 。 水 资 源 的 开 发 、利 用 ， 还 涉 及 国 土 资 源 管 理 、环 境 保 护 、农 业、林业、渔 业 、防 洪 、旅 游 、电 力 、物 价 等 行政部门管理的职责和事项。
其次， 各级水行政主管部门间职责 不明确。一是， 同一流域的各地方政府为 各自区域内的发展目标和用水利益， 对 其他地区进行信息资料的相互封锁， 难 以实现流域内跨地区间的水资源协同管 理。二是， 省水利厅存在两个上级部门 （ 水 利 部 与 省 政 府） ， 但 严 格 地 说 ， 地 方 水 利部门是直接负责于地方政府， 间接负 责于上一级水利部门， 因此， 不可避免为 满足所在地区的发展要求， 实行地方保 护主义政策。三是， 由于同一流域地区间 在水资源利用与保护中没有明确规定各 水资源主管机构的权力与义务关系， 难 以 实 现 流 域 水 资 源 合 作 、统 一 管 理 ， 即 使 进行局部协作， 最终的决策权仍取决于 各地人民政府。四是， 由于严格的上下级 关系与行业分割， 对低一级环境监督部 门来说管理跨地区和跨行业部门、级别 较高的用水部门的行动或其中产生的问 题是非常困难的。
委员会行使的职权有：（ １） 负责协调 流 域 水 资 源 统 一 管 理 、统 一 配 置 及 水 环 境 保护和水污染综合防治。（ ２） 负责协调城 市限采、禁采地下水， 协调地下水、城市自 来水价、供水管网改造等措施的实施。（ ３） 协调建立引黄水补偿机制， 提高引黄水使 用规模。（ ４） 协调制定保护水环境、水资源 的政策措施并督促落实。（ ５） 协调建立健 全和强化水质监测体系， 保障饮水水源地 水质安全， 加大水污染防治执法力度， 组 织协调调查处理汾河中上游水污染事件。 （ ６） 协调制定流域内水资源生态危机应急 预案。（ ７） 协调指导有关行政主管部门在 水资源管理和水环境保护方面的执法工 作。（ ８） 执照市场化原则对流域供水机构 进行公司化改造和整合。
汾河中上游流域 水资源管理模式
我们先看一看国外的一些有效做 法， 从中借鉴他们的成功经验。欧洲一些 国家， 尤其是英法等国实行流域管理比 较成功， 且为许多国家所效仿。现在欧共 体国家已普遍按自然流域建立了水管理 机构， 实行两级水管理。国家一级， 由政 府主管部门负责制定水政策和法规； 审 批流域规划； 协调流域间的水问题。负责 水管理与开发， 实行流域自治： 一是流域 水管理与开发决策上的自治。在流域机 构之上设有流域委员会或董事会， 作为 其领导机构， 其主席由政府任命， 成员是 中央政府与水有关的各部门代表及地方 政 府 和 用 水 户 的 代 表 ， 通 常 被 称 为“ 水 议 会 ”。 其 主 要 职 责 是 进 行 决 策 ， 即 审 查 或 确定流域规划、流域管理的方针政策和 财 政（ 主 要 是 收 费） 预 算 计 划 以 及 监 督 流 域 机 构 的 执 行 情 况 。二 是 流 域 财 政 自 治 ， 实 行 流 域 内 水 资 源 或 水 环 境“ 用 户 付 费 ” 的 政 策 。除 国 家 对 防 洪 、排 水 或 灌 溉 等 项 目实行投资或补助外， 基本上是以本流 域的自筹资金用于流域开发和管理。英 法等欧共体国家河流流域面积小， 水资 源相对较为丰富， 且分配均匀， 洪水灾害 少， 一般是风调雨顺， 这与我国江河流域 的情况差异较大。但他们流域管理的趋 向， 如重视立法， 依法管理， 吸收公众参 与， 注重与有关各方的协商对话， 以及运 用市场机制， 为用户服务等方面的做法
再次， 水环境资源具有多功能性， 兼 具 经 济 功 能 、净 化 功 能 、生 态 功 能 等 。 要 保证水环境资源的持续有效利用， 各功 能之间必须统筹兼顾， 做出合理安排。即 在 管 理 中 实 现 水 环 境 资 源 功 能 规 划 、决 策 、分 配 的 一 体 化 ， 在 确 保 经 济 、社 会 与
第二， 省水行政主管部门在流域内 行 使 的 职 权 有 ：（ １） 组 织 编 制 流 域 水 资 源 综合规划及其专业规划。（ ２） 制订流域水 资源年度用水计划。（ ３） 实施流域水资源 综合规划和其他专业规划中属于本部门 的 内 容 。（ ４） 对 流 域 内 设 区 的 市 、县（ 市 、 区） 人 民 政 府 水 行 政 主 管 部 门 的 工 作 进 行指导， 开展水资源管理和保护的行政 执法监督工作。（ ５） 负责向委员会报告工 作 。（ ６） 法 律 、法 规 和 省 人 民 政 府 赋 予 的 其他职责。
理论园地
汾河湿地
图／占 平
汾河中上游流域水资源 管理法律制度探析
□王卫星 秦莺莺
九 届 人 大 常 委 会 第 ２９ 次 会 议 通 过 的 新《水 法》， 把 改 革 水 资 源 管 理 体 制 作 为重点， 强化了水资源的统一管理， 规定 水资源实行流域管理与行政区域管理相 结合的体制。这是多年来水资源管理经 验的总结， 是由我国国情决定的， 也是我 国 社 会 经 济 发 展 、水 资 源 紧 缺 、水 污 染 严 重形势下的必然选择。
３０
政府法制·半月刊 ２００８ 年第 ２ 期
理论园地
责 草 拟 有 关 本 省 水 资 源 的 地 方 法 规 ；（ ３） 组织对水资源的调查和评价， 并根据国 民经济发展的要求， 研究当地水资源供 需平衡和各阶段发展趋势， 提出对策和 建 议 ；（ ４） 组 织 编 制 和 审 查 当 地 区 域 性 水 资 源 综 合 开 发 利 用 规 划 ；（ ５） 对 当 地 水 资 源进行统一管理， 统一分配， 解决用水矛 盾 ；（ ６） 保 护 水 资 源 不 受 污 染 和 破 坏 ；（ ７） 制定节约用水措施， 奖励节约， 惩处浪 费 ；（ ８） 组 织 协 调 重 大 的 水 资 源 科 研 工 作 ；（ ９） 完 成 省 人 民 政 府 交 办 的 其 他 有 关 工作。但由于没有被赋予切实的权力， 使 得该委员会未能成为一个真正的管理机 构 ， 而 是 一 个 临 时 性 的 、松 散 的 政 府 间 协 调组织。在行政管理上既没有决策权， 又 没有监督权， 这样的机构事实上没有能 力实施任何水资源管理职能。
第五， 委员会其他成员单位依照各 自的职责和权限负责流域水资源管理和 水环境保护工作。
第六， 其他制度构建设想。流域内县 级以上人民政府水行政主管部门编制流 域或者行政区域水资源综合规划和专业 规 划 应 当 符 合 法 定 的 职 权 、事 项 和 程 序 。 流域内 设 区 的 市 、县（ 市 、区） 人 民 政 府 编 制的国民经济和社会发展计划以及城乡 综合规划、土地开发利用和环境保护等 专业规划应当与流域综合规划相协调。