关于破解建设用地指标不足的调查与思考_以郎溪县为例_贾微小

内蒙古农业大学学报（社会科学版）２０１２年第６期（第１４卷　总第６６期）Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｉｎｎｅｒ　Ｍｏｎｇｏｌｉａ　Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　Ｅｄｉｔｉｏｎ）Ｎｏ．６　２０１２（Ｖｏｌ．１４　Ｓｕｍ　Ｎｏ．６６）

关于破解建设用地指标不足的调查与思考＊

———以郎溪县为例

●　贾微小

（安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥２３００３６）

摘　要：郎溪县当前正处于经济和社会发展的重要机遇期，而土地指标特别是建设用地指标成为制约郎溪发展的重要因素。本文根据２０１２年４月安徽省统计局调研组对郎溪县的调研数据，对郎溪建设用地利用现状及其指标进行了剖析，根据具体数据的比较，发现郎溪建设用地指标存在若干问题，根据具体问题本文提出了相应的建议。

关键词：集约用地评价；产业集中区；增减挂钩；低丘缓坡地

ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００９－４４５８．２０１２．０６．０２６

中图分类号：Ｆ３２３．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９－４４５８（２０１２）０６－００６８－０２

一、概述

郎溪县地处安徽省东南边陲，长江三角洲西缘，皖、苏、浙三省交界处，有“三省通衢”之称，区位优越。邻近苏州、无锡、常州、南京、合肥、上海、杭州等大中城市。风光秀丽，景色秀美，素有“鱼米之乡”、“天然植物园”之美誉，是安徽省粮油、蚕茧的重要产区、国家商品粮基地县。当前该县正处于经济和社会发展的重要机遇期，皖江城市带承接产业转移示范区和三个省际共建园区的建设，城乡统筹发展的实施，区域基础设施建设力度的加大，以及特色旅游业的发展，这都历史性地将郎溪县经济和社会发展推向一个新的阶段，而土地资源则成为承载其发展的重要平台。

合理利用和提高建设用地指标是各地方政府和国土部门重点研究的问题，本文以郎溪为例，根据具体数据额分析，发现郎溪建设用地指标存在的若干问题，根据具体问题的深入分析提出了相应的建议，已供相关政府和国土部门作参考。建设用地的指标是通过地区国土部门向上报批，上级供应和下达几个步骤来实施的，上级领导对地区经济发展的计划和支持是至关重要的。农转用，农村居民点整理是新增建设用地的重要来源，除此之外建设用地的合理性尤其是开发区工业园区的土地合理利用也是节省建设用地指标的重要途径。以下就从这几个方面来分析郎溪县建设用地指标不足的问题和提出相应建议。

二、郎溪县建设用地相关情况

１．郎溪县建设用地利用总体状况（本轮规划（２００６－２０２０））（１）城乡建设用地利用总体状况。２０１０年，郎溪城乡建设用地面积为７４８６．４１公顷，占全县土地总面积的６．７８％，城乡建设用地面积净减少６１．７６公顷。到２０２０年，城乡建设用地面积为７５７９．１８公顷，占全县土地总面积的６．８６％，城乡建设用地面积净增加３１．０１公顷。规划期内，按照产业和人口集聚的要求，优化城乡建设用地布局，调整总体原则是：人口向城镇集聚，工业向工业集中区聚集，农村居民点向中心村集中。

（２）交通、水利及其他建设用地。２０１０年，郎溪交通、水利及其他建设用地面积为３４０８．７６公顷，占土地总面积的３．０９％，交通、水利及其他建设用地净增３９９．０８公顷。到２０２０年，交通、水利及其他建设用地面积为３７４７．５１公顷，占土地总面积的３．３９％，交通、水利及其他建设用地净增７３７．８３公顷。优先保证交通、水利、能源基础设施用地，按照经审定的行业规划方案进行公路和河道用地布局，并与城乡居民点及其他用地布局相协调。

（３）未利用地现状。２０１０年，郎溪未利用地面积为９１９３．３５公顷，占土地总面积的８．３２％，未利用地面积净减少３８８．０５公顷。到目前为止该县低丘缓坡地３００９．３８公顷，有１２１６．６０公顷位于县经济开发区、主城区等区域，据了解该区域低丘缓坡地并未大量利用。

（４）工业园区土地利用状况。２０１１年全县ＧＤＰ７２．７亿元、财政收入１２．８亿元、固定资产投资９６．１亿元，工业产值达到４５．５１亿元。２０１１年郎溪县建设用地１４０７０．５８公顷，城镇建设用地３４２７．９７公顷，城镇建设用地固定资产投入强度达到２８０万元／公顷，工业用地产值１３３万元／公顷。

工业园区土地利用状况以郎溪县经济开发区为例，郎溪县经济开发区于２００６年８月成立。安徽省人民政府（皖政秘［２００６］１４１号）同意筹建省级经济开发区，开发区面积为９９８．５７公顷，截止到２０１０年１２月底，开发区已经形成以现代化工业为主，以打造国内先进制造业基地为目标的规模化基地，重点发展机械制造、ＩＴ电子、新型材料、农副产品

＊收稿日期：２０１１－１２－２７

作者简介：贾微小（１９８５－），男，江苏南京人，安徽农业大学经济管理学院土地资源管理专业研究生，研究方向；土地经济和土地规划。

深加工等支柱产业，全方位吸纳国际制造业资本战略转移和国内各类资本投入。依据《郎溪县经济开发区节约集约用地评价》郎溪县经济开发区土地利用率１００％、工业用地率７１．６８％、工业用地固定资产投入强度２２５８．１３万元／公顷、工业用地产出强度１１９７．８３万元／公顷。开发区存在部分开发区产业主导特征不明显，工业用地利用强度有待提升等问题，和县级开发区的标准（产出强度４０００万元／公顷和投入强度３０００万元／公顷）还有段距离。［１］

２．近年来郎溪建设用地报批和供应以及下达情况

（１）土地报批情况。２００８年至２０１１年郎溪县共报批建设用地８６５．３３公顷（通过增减挂钩项目报批１４４．８９公顷），其中２００８年报批３个批次城镇建设用地总面积是５１．８９公顷，新增建设用地３１．９６公顷；２００９年报批９个批次城镇建设用地总面积是１０５．８９公顷，新增建设用地６８．８６公顷；２０１０年报批１１个批次城镇建设用地总面积是１７０．４０公顷，新增建设用地５０．８１公顷，；２０１１年总共报批建设用地总面积４２６．２４公顷，新增建设用地３２６．２１公顷。

（２）报批土地的供应状况。根据皖国土资函［２０１２］７８３号文，郎溪县２００７－２０１１年供地率达到５０％，其中２００８年供地率０％，２００９年供地率７０％，２０１０年供地率６２％，２０１１年供地率１５％。结合郎溪县实际情况，郎溪县的实际供地率为１００％，实际中与上述报批不一致的大部分是可能已报批的城镇批次用地为补办报批手续，现状实际已经为建设用地，所以没有及时办理供地手续。

（３）上级下达郎溪县建设用地指标情况：

第一，上级下达农转用计划指标情况。２００８年上级下达郎溪县农转用计划指标为１６７．００公顷，其中建设占用耕地１５０．００公顷；２００９年上级下达郎溪县新增建设用地计划指标为１６５．００公顷，其中建设占用耕地１１９．００公顷，２０１０年和２０１１年均未下达指标，严重制约了郎溪县经济社会发展。

第二，土地利用总体规划中新增建设用地指标情况。上级规划下达郎溪县新增建设用地指标１１２７．４５公顷，扣除上面以提到的２００８年至２０１１年郎溪县已报批的建设用地８６５．３３公顷，在未来近１０年中新增建设用地指标仅为２６２．１２公顷，远不能满足郎溪县经济社会发展需求。

３．郎溪县农村居民点用地现状

２００９年全县农村居民点总面积７９７４．１７公顷，农村人口２８０１３０人，人均居民点面积２８４．６６平方米，到２０２０年，预期郎溪县农村人口１８．２万，农村居民点面积３７０７．３７公顷，人均农村居民点面积１４０平方米／人，农村居民点整理潜力为４２６６．７７公顷。郎溪县农村居民点用地存在以下若干问题。一是居民点整体布局分散，全县共有１２个乡镇街（１５个居委会９７个行政村），人均居民点用地高达２８４．６６平方米，集聚度和规模普遍偏小。二是内部结构松散，全县农村居民点用地受地域影响，人均用地差异较大，内部结构松散、混乱、相互混杂，这种内部布局上的松散无序造成了村庄内部土地资源的浪费和建设用地结构的不够合理，制约了农村产业用地规模优势的形成和发挥，影响农村产业化、城镇化和现代化进程。三是基础设施缺少统一规划，非农业建设用地（包括宅基地，交通用地，公共设施用地和工商业用地）与“闲置土地”相互分割、包围，造成乡村内部土地资源的浪费和建设用地结构的不合理。道路、供、排水等基础设施缺少统一规划，导致用地规模偏大。四是部分村庄空心化现象突出，近年来农业人口的增加幅度远低于农村居民用地增加幅度，农村建设用地总量与人口总量发展不协调，造成农村住房空置、自然村空心化现象日益突出，不少村落变成了“空心村”。村庄、民房选址随意性大，且大都在村外沿道路而建，导致“空心村”现象较为普遍。

三、对郎溪县发展遇到建设用地瓶颈原因的剖析 １．开发区土地没有最合理利用

开发区土地没有最合理的利用，存在部分开发区产业主导特征不明显，工业用地利用强度有待提升等问题。尚未引进先进的土地利用工程技术，把现有的建成区的开发密度和强度提高到合理的水平，以减少新增建设用地需求。郎溪开发区用地结构有待进一步优化，开发区土地利用状况、用地效益和管理绩效等方面都明显低于县级级开发区标准水平，节约集约利用潜力较大，闲置土地需加大查处力度。

２．没有合理利用其区位优势和政策

没有合理利用其区位优势和政策，郎溪县拥有绝好的区位优势，国家及安徽省对于开发产业集中区也有大良政策支持。郎溪尚未利用政策大力发展集中区以至于上级规划下达郎溪县新增建设用地指标较少，扣除已报批的建设用地，在未来近１０年中新增建设用地指标远不能满足郎溪县经济社会发展需求。

３．没有合理进行建设用地增减挂钩

根据上述分析，郎溪县农村居民点整理潜力较大，农村居民点整体布局分散，内部结构松散，基础设施缺少统一规划，没有合理地进行建设用地增减挂钩。增减挂钩政策能够缩减农村建设用地，规范居民点建设，新增城镇建设用地指标，有利于优化土地利用结构，促进新农村建设，统筹城乡发展，提高土地节约集约度，并为产业经济和城镇建设提供发展空间。

４．没有很好利用低丘缓坡地的资源

低丘缓坡的土地利用现状主要是林地和园地，还有少量耕地和建设用地，可以开发为建设用地和耕地。郎溪县存在大量低丘缓坡地，其中大部分位于县经济开发区、主城区等区域。郎溪县尚未利用低丘缓坡地开发城镇村建设和工业发展平台、工业园区等建设项目用地，没有很好地利用低丘缓坡地的资源。

四、对郎溪县突破建设用地“瓶颈”的几点建议

１．用足政策，争取建设用地指标，参考皖江城市带江南、江北模式建立高标准建设产业集中区

在土地利用规划中，对各种用地、各种建设项目进行布局时，其合理程度，即规划方案的质量高低，在很大程度上决定于区位因素。［２］由于郎溪地理位置优越邻近苏州、无锡、常州、南京、合肥、上海、杭州等大中城市，加上郎溪空间大、基础设施好、承载能力强可参考皖江城市带江南、江北模式建立高标准建设产业集中区，充分利用国务院调研的政策支持以及全省经济战略调整的大好机遇。郎溪可以利用目前已取得的成果：无锡工业园目前基础设施基本完善，无锡的企业纷纷落户郎溪投资发展已形成相当规模，郎溪已经成为承接无锡产业转移的重要平台。浙江海宁经编产业园与郎溪共建的经都产业园正在积极推进，浙江还在省级层面开展浙皖共建园方面的研究，建议以郎溪经都产业园为基础，引导浙江经编、纺织服装、机械机电等产业向郎溪转移。另外郎溪的白茅岭农场，有大量的土地，沪皖两省也都在积极开展调研，规划一定区域作为“皖沪产业示范区”的起步区，打造科工贸相结合的生态型先进制造业集聚区。

安徽省省政府应每年预留适量新增建设用地指标，专门用于共建区建设。比照江北、江南两个集中区或滁州市的中新苏滁产业园，每年会单列给郎溪苏浙沪共建园区一定的新增建设用地指标。除此之外产业集中区在土地利用方面，能有效坚持集约节约的原则，完善土地利用总体规划，具有良好的成效。一是集中区能强化土地利（转第７２页）

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