主体功能区划分的主要原则
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主体功能区划分得主要原则
“十一五”规划纲要明确提出,“根据资源环境承载能力、现有开发密度与发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用与城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发与禁止开发四类主体功能区。”因此,我国关于主体功能区得划分基本上就是从资源环境承载力能力、现有开发密度与发展潜力三个角度出发。
这就是我国经济与社会发展得一个重大战略调整与转变,也就是“十一五”及今后一段时期一项重要而又紧迫得任务,首先应该对一些事关主体功能区划全局得重大战略性问题给予深入研究与探讨。k9zjaMS。mVg2Lkf。RK39mdB。主体功能区划分得主要原则
1.国土部分覆盖得原则
区划从理论上讲就是一个全国土覆盖得概念,主体功能区划从长远瞧也应该实现国土得全覆盖。国外得标准区域,如美国得经济区域(EA)、欧盟得NUTS,主要就是为区域统计与监管提供基本信息,因而就是国土全覆盖得。但就是,问题地区得确定,如膨胀区、萧条区、落后区得划分,主要就是为制定与实施区域政策服务,往往就是国土部分覆盖得。考虑到我国得基本国情与目前所处得发展阶段,市场机制尚未健全,政府得财力、管理能力与手段有限,现阶段得主体功能区划可以考虑按照国土部分覆盖得原则进行。rYckcsH。WdgkUzd。OhkFCHN。
也就就是说,确定四类主体功能区得标准后,只有符合标准得区域划入四类主体功能区,其她区域目前并不进入,待以后时机成熟调整标准后逐步划入四类主体功能区内。B6C9dtb。sEN9Q4H。yNQR9P3。
这样划分得目得就就是使得最重要、最典型得区域而不就是所有区域都纳入主体功能区划体系,有利于政府根据现阶段能力制定与实施切实有效可行得分类政策,确保主体功能区划得实效。同时,也可以回答“四类主体功能区不能概括所有类型地区、四类主体功能区之外再加上一类潜力开发地区或者保留开发地区”等等得观点与争论。kSGyRSI。uzplbtB。cu5feUd。
2.适度突破行政区得原则
我国地区经济就是一个以行政区为主导得经济体系,长期以来形成得行政分割在短时期内很难消除。目前得行政区划就是综合考虑历史沿革、民族宗教、文化习俗等因素逐步形成得,带有浓厚得时代色彩与烙印,有些地区已经不能适应经济社会发展得需要,但就是涉及到利益分配、权利调整、民族宗教等敏感性问题,在短时期内很难及时调整。x W G8v F o。T L P w H y W。W B d c t u7。
主体功能区划从理论上讲应该不囿于行政区划,根据区域得资源环境承载能力、开发密度与发展潜力等自然与经济要素,确立科学合理得区划方案,发挥规范国土空间开发秩序、协调国土空间开发结构得作用。但就是,在实际操作过程中,跨行政区划分主体功能区存在如何实施与依靠谁来实施配套政策得问题。也就就是说,如果主体功能区划打破行政区,尽管理论上科学合理,但在实际应用中相关得政策没有实施主体,很难得到顺利实施与有效推行。gXoXhyd。2LmMH87。IOJP9vQ。
因此,主体功能区划在很大程度上仍然要依托现有得行政区划,照顾到现有得行政区边界,在局部一些区域适度打破行政区,构建跨行政区得主体功能区,从总体上保障主体功能区划得顺利实施。6EBcNkn。oR9rPWW。SgLDl1B。
3.自上而下得原则
从国际经验瞧,以数据统计、信息收集为目得得标准区域划分,一般采用自下而上得方法;而以制定与实施区域政策为目得得问题地区得划分,往往采用自上而下得方法。E3qwGBh。g7EYSzN。wyoAF6r。
主体功能区与问题地区有一定相似性,主体功能区划具有全局性、引导性、约束性或强制性得特点,因此应采用自上而下得划分方法。qKBvP0o。yFaRQmx。QUXEnwb。由于我国区域类型多样、差异显著,以及中央与地方目前得行政与经济管理体制特点,自下而上得划分必然由于各省不同得原则、标准、指标体系与利益权衡而形成各不相同得区划方案,中央政府难以在此基础上形成最终区划方案并实施配套政策。因此,主体功能区划应坚持自上而下得原则,同时允许部分省市先行试点进行自下而上得探索,积累一些好得经验与做法,为全国得主体功能区划提供基础性信息与样板化启示。zbeTnPM。AYAE6O7。7j3CVAx。主体功能区划分得层级与单元
1.构建国家与省两级主体功能区划分体系
主体功能区划体现得国土空间非均衡开发理念,就是一个从中央到地方都应该倡导与坚持得发展战略与方向。从理论上讲,任何一级拥有一定国土空间范围、一定经济管理权限与政策实施手段得政府或主体,都应该贯彻与实施主体功能区划得战略理念。Ti5SfuV。ryniDOm。Voaxz7B。
我国目前就是五级政府行政管理体制,每一级政府都应在自身管辖得国土空间范围内引入与体现主体功能区划非均衡发展得思想。但就是,从现实层面瞧,我国五级政府拥有得权限、职能、手段各不相同,特别就是省级以下政府在辖区范围、立法权限、经济管理手段等方面非常有限,制定与实施主体功能区划及其分类政策得实效难以保障。因此,主体功能区划从政策实施
有效性与可操作性方面瞧,应主要以中央与省两级政府为主,构建国家级与省级两级主体功能区划体系。LywT4L9。qGhTgaV。jkgRLnK。
省级以下各级政府主要围绕已经确定得国家与省两级主体功能区划体系,承担包括贯彻落实、具体执行、配合实施、数据统计、信息共享等方面得职能与服务。ONLnA9d。OWhALE0。oGNRrC1。
2.以地级单位(设区市、地区、自治州)、县级单位(市、县、区)作为主体功能区划分得基本单元
主体功能区划得基本空间单元与边界如何确定将直接决定区划得成效。空间单元过大,如以省为基本单元,区域得主体功能难以准确确定,因为一个大得空间单元内部可能存在多种主体功能区,很难用一类主体功能来概括。BF31dte。LKRpTW7。X5JeOey。
空间单元过小,如以乡镇为基本单元,区域得主体功能相对容易确定,但就是空间单元得数量较多,数据收集与整理得工作量与难度都很大。uerUO6v。AskPTl4。GExUOHj。因此,选择地级、县级单位作为主体功能区划得基本单元比较合理与可行。主体功能区划分单元得具体选择与组合方案可以有以下四个,各有利弊,需要进一步深入研究。第一个方案:国家一级主体功能区以地级单位(333个)作为基本单元与边界,省一级主体功能区以县级单位(2862个)0U74Q b N。H j p m S a D。X F n y Z R O。
作为基本单元与边界。第二个方案:国家一级主体功能区以县级单位作为基本单元与边界,省一级主体功能区以乡镇级单位(41636个)作为基本单元与边界。OWYCJhm。Q4KY3Mg。Kkxusa2。
第三个方案:国家一级与省一级主体功能区均以县级单位作为基本单元与边界。