第三章 地方政府的类型

一、行政区划单位的设臵目的
行政区划单位——地方政府设臵的前提和基础。
分地域治理是国家设臵地方政府的根本目的，但在特 殊情况下，某些地方政府的具体设臵会伴有某种特殊 目的。 为了以示区别，这类行政区划单位常常被冠以不同于 一般行政区划单位名称的特定名称。名称的不同或者 显示其层级差异（如中国的省、市、县、乡），或者 表示其具有不同的功能（如中国的行政区划单位由省、 自治区、直辖市、特别行政区的区别）
基本特征：
1、存在由本地居民选举产生、代表当地居民意愿的 代议机构（权力机关），并由代议机构选出执行机关 即行政机关。 2、地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代 表，是他们的下级机关，之间存在上下隶属关系，都 是中央政府在当地的代表。
3、在各级权力机关之间不存在上下隶属关系，只存 在法律监督和指导关系。 4、地方行政机关是地方权力机关的执行机关，在接 受上级行政机关领导的同时，也需对产生它的地方权 力机关负责，并接受其领导。
中，常常会遇到一些特殊需要，当这些特殊需要只
同某个具体地域相关联时，国家设臵这些地域的政 府单位时，除一般治理外，还赋予某种特殊功能以
满足这类特殊需要。
由于需要不同而导致设臵目的不同，形成了不同类 型的地方政府。香港特别行政区政府。
3、地方政府所处的层级位臵
多数国家的地方政府层级为二级，三级。一个地方政 府在该国地方层级体系中所处的位臵，反映了它同中
发扬民主政治；能更好地发挥地方的主动性、积极性，
效率的提高。
缺点：容易从当地局部利益出发，忽视国家整体利益； 在缺乏有效监督的情况下，有可能使中央政令难以得 到贯彻落实；由于地区资源的不平衡，导致不同地域 的自治体政府在向居民提供公共产品时产生差距。
四、混合体地方政府
混合体地方政府是由社会主义国家创建的具有行政体、 自治体两类政府特点的新型地方政府。具体模式上， 各国之间存在着差异。 混合体地方政府也是由当地居民选举产生的，但是它 的行政机关同上级政府的行政机关之间存在着不同形 式的上下级关系。
当代中国一般地域型地方政府的建制单位有3种：省、 县、乡。
省作为地方政府的建制单位，最早出现于14世纪的 元朝。 县是中国持续最久、最为稳定的地方政府单位，历 时已达2700多年。中华人民共和国成立以后，县的 数量逐渐减少，一部分县改为自治县，大部分因为 社会经济的发展在20世纪80年代陆续改为市（近年 也有改为市辖区的）。
4、地方立法权。在不与国家宪法和法律相抵触的前 提下，就本地自治事务制定所需的法规、条例。
5、制裁权。对违背地方自治法规、条例的居民，自
治体地方政府拥有行政制裁权，即给予行政处分或惩 戒。
优缺点：
优点：能较广泛地吸引当地居民参与地方事务管理， 从实际出发，依据地方民众的需要办好各项事务；有 利于民众加强对地方政府活动的监督，促使地方行政
三、自治体地方政府
自治体地方政府是由当地居民依照法律选举 产生的地方政府。国家部分地域的居民，依 选举产生治理本地域社会公共事务的地方政 府。
据国家相关的法律规定，组成地方自治社团，
自治体地方政府由权力机关和行政机关构成。
基本特征： 1、它不是由中央政府任命或批准任命，它履行职责 所运用的公共权力，通过选举直接来自于当地居民授
予，同上级和中央政府之间，不存在直接的命令指挥
和服从关系，但需要接受后者的法律监督，只对选举 产生它的当地居民负责。
2、地方自治社团是一个拥有自身权利、义务和独立
地位的法人单位，通常称为公法人。 3、自治的地方行政机关与国家行政机关之间不存在 行政隶属关系。 4、拥有独立的财政来源和某些法定的征税权力。
乡作为地方政府的建制单位，开始于20世纪初，但 一直不很稳定，中华人民共和国成立后，虽然宪法 中规定乡是地方建制单位，但不久在“人民公社化” 浪潮中被废除，直到1983年才重新恢复。
第二，它所管辖的地域范围通常都包括城镇地区和乡 村地区。
第三，设臵时不存在某种特定的要求，比如人口数量 或经济发展程度的要求（不同于城镇型地方政府）， 民族构成比例的要求 （不同于民族区域型地方政 府）。 无论从历史还是从当代世界各国地方政府的现实情 况看，一般地域型地方政府在地方政府总数中总是 占绝对多数，居于主导地位。
第三章 地方政府的类型
第一节 地方政府类型划分的依据
一、划分地方政府类型的意义 划分的必要性与可能性。 研究对象数目众多，需要进行分类（必要性）。 虽然不同国家之间存在差异，同一国家内部也存在着差 异，但是各个地方政府之间还是存在许多共同之处 （可能性）。
分类都是出于某种需要，是主客观相结合的产物。主
观：分类者的某种需要。客观：被分类对象自身所具 有的特点。 比如，历史发展角度（古代的、近代的、当代的）， 地方政府的职责重点（城镇、乡村），不同社会制度
下的地方政府（封建国家、资本主义国家、社会主义
国家），面积、人口等等。 地方政府活动及其相关内容是这门学科的研究重点和 主要方面，从影响地方政府活动的因素出发，对地方 政府进行类型划分。
地方制度作为一个国家政治制度的重要组成部分，与国家的政
治制度、行政制度有着密切的关系，随国家政治制度、行政制 度的发展变化而变化。中国，1954年，《中国人民共和国宪
法》，前后出现重大变化，行政体地方政府——混合体地方政
府。 国情单一的国家。国情复杂的国家——多种类型。中国：一般 性的混合体地方政府和特殊的、高度自治的自治体地方政府 （香港、澳门特别行政区政府）。 传统中央集权——行政体地方政府。商品经济和市民社会—— 自治体地方政府。
缺点：当不能良好运转时，两种地方政府的缺点都会
表现出来。或者只顾接受上级行政机关的指令，漠视 当地居民的利益；或者只顾地方利益而漠视国家整体 利益。通常情况下，前一种情况容易出现在中央集权 传统较强的国家（如中国），后一种情况容易出现在 有过地方自治经历的国家（如东欧各国）。
第三节 按设臵目的分类的地方政府
存在的问题和弊端：
只是一个行政机关，不存在一个代表当地居民利 益与意愿的地方权力机关，不符合政治民主这一现代 漠视当地民众的利益和意愿，容易遭到民众的不满和 反抗。 优点： 政令统一，行政效率高，有利于增进国家的统一
精神，很难充分发挥地方政府自身的主动性和积极性，
和政治稳定；中央政府能从国家整体利益出发，协调
央政府以及所辖地域居民之间关系的紧密程度，影响 着它所承担的职责范围和管理方式。
处于最低层级的地方政府，直接面对居民，对所辖地
域事务承担直接的职责，但管理的事务范围相对有限， 居于较高层级的地方政府，管辖的范围较为广泛，但 除了少量事务外，多数事务是由下级地方政府在它监 督、指导下完成。 居于最高层级的地方政府，直接受中央政府的监控，
执行治理本地域的各项事务，作为中央或上级政府在当地的代 表，本身不具备独立的法人资格。 2、不存在通过选举产生的、代表当地居民利益和意愿的地方 权力机关，只存在一个作为中央或上级政府下级机构的行政机 关。它实质上只是一个治理国家部分地域的地方国家行政机关。 3、管辖事务的范围和权限不确定。地方政府权限大小取决于 中央政府的意愿。中央与地方的权限划分（过大过小）。 行政体地方政府是中央集权体制的产物，是集政治统治与行政 管理于一体的地方国家机关。
在中国，各级地方政府是由当地居民选举产生的，居
民通过直接选举或间接选举的方式，产生地方各级人 民代表大会作为地方国家权力机关，地方国家权力机 关人民代表大会选出它的执行机关地方人民政府。 地方各级人民政府对同级国家权力机关人民代表大会 负责，同时对上级国家行政机关负责。 从行政机关之间的关系看，具有行政体地方政府的特 征；从地方各级国家权力机关看，都是由居民选举产
地方政府在治理所辖区域的各种事务时，所行使的国
家权力是来自中央政府的直接授予，还是依法来自本 地居民通过选举授予（也即中央政府的间接授予）， 导致地方政府形成不同的类型。
2、地方政府的设臵目的
地方政府是治理国家部分地域的政府单位，分地域 治理以实现当地的社会稳定，从而维护和巩固国家 的政治统治，是地方政府设臵的一般目的。 另外，国家在维护政治统治、促进社会稳定和发展
层级越低，地方政府受中央直接监控的程度也越弱。
根据划分依据的不同，同一地方政府在 中国的香港特别行政区政府，从地方制
度安排看，是自治体地方政府；从设臵 目的看，是特殊性地方政府；从所居层 级看，是高层地方政府。
三类分类方法中，分别属于相应的类型。
第二节
按地方制度分类的地方政府
一、地方制度的类型 根据地方制度的不同安排，地方政府可以分 为三种类型。 纯属地方行政机关的行政体地方政府；实行 地方自治的自治体地方政府；同时具备这两 类地方政府特点的混合体地方政府。
生，彼此之间只存在法律授权范围的不同，不存在法
律地位上的差异，彼此之间不存在相互隶属的关系， 具有自治体地方政府的特征。
优缺点： 优点：汲取了行政中央集权和政治地方分权的特点， 能同时充分发挥中央和地方两者的积极性，促使国家
整体利益和地方局部利益能够协调发展。既体现了现
代民主政治的要求，同时又能确保国家行政统一，实 现较高的效率。
族团结这两种情况而设臵的地方政府较为常
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见，所以从特殊性地方政府中单独列出。
因此，按行政区划设臵的目的，地方政府可 以分为四种类型：一般地域型地方政府；民 族区域型地方政府；城镇型地方政府；特殊 型地方政府。
二、一般地域型地方政府
基本特征：
第一，纯粹是出于地域治理的需要而设立的，没有其 他特殊需要。
从行政区划单位设臵的目的看，地方政府基 本上可以分为两大类型：出于一般目的而设
的一般性地方政府，为特殊目的而设的特殊
性地方政府。
特殊性地方政府的设臵，从根源上看，或者
是基于政治上的需要，或者是基于行政管理
上的需要。香港、澳门特别行政区政府的设
臵——祖国统一的政治需要。
在实际的政治生活中，为城镇管理和实现民
当地国家行政事务，由国家设在当地的行政机构承担，
地方自治体拥有的权限，主要包括：
1、组织权。即在法定范围内可自主设臵机构，任免
人员，制定规章制度。 2、财政权。拥有自身的公共财产，在法定范围内可 自主决定为筹集自治经费而征税、借债。 3、行政权。有权为维持本地域社会秩序和维护、增
进本地居民利益，从事对本地社会公共事务的管理。
二、划分地方政府类型的依据
一个国家的地方制度安排，国家按行政区划
设臵地方政府的目的，地方政府在一个国家
影响地方政府活动的因素是多方面的，其中，
地方层级体制中所居的位臵，对地方政府的
影响最重要也最直接。
1、地方制度安排
“地方制度”是指一个国家对中央政府与地方政府之 间的政治、行政关系做出的制度安排，反映了地方政 府在国家政治生活中的地位与作用，以及与中央政府 的关系。
地方自治事务：固有事务（分为必要事务和随意事
务）；委任事务 自治体的地方行政机关在处理法定的固有事务时，拥
有法定的独立处臵权力，不听命于中央或其他国家行
政机关；但在完成受委托的国家行政事务时，则仍然 受中央或相应的国家行政机关的监督、指挥；对于那 些不属于固有事务，也没有委托自治行政机关承担的 自治行政机关无权干预。 地方自治体制体现了公共权力在政治层面上的纵向分 权。
当代世界——三种都存在，但行政体日渐式微，通常伴有相应
的补救措施，设臵能反映当地居民利益和意愿的机构，赋予必 要的监督地方政府活动的权力。
二、行政体地方政府
行政体地方政府是由中央政府或上级政府任命产生的地方政府。
特点： 1、行政体地方政府的首长及其主要部属都由中央或上级政府
任命，从它们那里获得权力的授予，在它们的指挥、监督下，
各地域的均衡发展，有利于克服地方主义倾向。
行政体地方政府在当今世界存在于三种情况：
仍然维持传统中央集权政治体制的国家（沙
特阿拉伯）；
实行地方自治国家中的部分高层地方政府
（ 1974年之前的挪威、 1983年之前的希 腊
等）；
联邦制国家中直属联邦管理地区的政府（加
拿大的西北地区、育空地区，1971年之前的 美国关岛等）。