我国环境法中公众参与机制的重塑

我国环境法中公众参与机制的重塑
[摘要]公众参与机制是环境法的重要调整机制之一，具有对权力的平衡功能。

公众参与机制运作的效率直接影响到其“控权”作用的发挥，是民主原则在环境领域的具体体现，对实现公众环境利益诉求至关重要。

我国环境法虽然对公众参与进行了法律确认，也提供了相应途径，但目前初步建立的环境公众参与机制根基浅、效率低，在实体和程序上还未体系化，尚存在许多不足之处，如公众参与的范围较窄、方式和内容在立法中原则而抽象、参与程序的可操作性不够强、环境与发展决策中配套机制的缺失等等。

对于这一系列问题，从近期屡屡发生的环境维权群体性事件如厦门PX事件中可见一斑。

其中所折射出的法律问题，对及时重塑我国环境公众参与机制提出了现实要求。

[关键词]公众参与；调整机制；环境民主；价值目标；重塑
2007年，厦门PX事件的爆发吸引了全中国的关注，一时间，如何能在国家环境管理的预测、决策和实施过程中更好地保障公众参与权，建立健全一套合理高效的公众参与机制成为我国环境事业进程中的重中之重。

厦门PX项目作为得到国家批准建设、地方政府鼎力支持的化工项目却在厦门市民通过“集体散步”表达诉求的努力下，被迫停工。

厦门市政府不得不宣布让该项目缓建，重新进行区域规划环境影响评价。

公众参与在此次事件中发挥了极其关键的作用，体现了公众参与机制作为在我国以政府为主导的权力结构和社会运行模式下的一种调整机制，对于实现公众环境利益的重要意义。

一、公众参与机制的价值目标
世界环保事业的最初推动力量就来自公众，没有公众的参与就没有环境保护运动。

①公众参与环境保护最初主要采取集会、游行、抗议、请愿等方式，到20世纪70年代以后，公众参与形成政治力量，并逐渐法律化、制度化。

②公众参与机制就是指公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的法律制度总和。

一般认为，美国《环境法》首先从法律上确立了公众参与机制，以后为各国环境法所推崇，成为环境法的一项重要制度。

作为政府实施环境法律调控，运行环境公共政策的一种常规机制，公众参与机制通过对社会成员分散和差异性的利益诉求进行整合，能更有效地实现公众利益诉求的表达，均衡政府权威和社会公众的力量对比，促进两者互动合作，实现环境正义和在环境领域中的公民参政权。

一方面，公众参与机制通过利益协调能防止在某种社会资源（经济、政治）占有上的强势群体，利用其在此领域内的优势，不合理地攫取或破坏环境资源，从而维护环境正义，保护环境权免受一切政策制定的偏向消极影响，保障弱势群
体环境利益的实现。

另一方面，环境保护活动是构成国家和社会生活的重要部分，与社会公众利益密切相关，需要社会成员的积极配合与参与。

只有赋予公众在环境事务上的参政权，才能激发其积极性和主动性，促进环境问题的有效解决。

因此通过具体的程序构建，保证并引导公众通过专门渠道对其参政权加以行使，形成一种“权利的集束”，才能通过个体权利的共同表达来维护社会公益。

可见，公众参与机制的制度设计的最终价值取向在于保障公民资格在宪政民主体制中可以有充分的发展空间，保障环境领域公民参政权和环境利益的实现和满足。

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二、我国现行公众参与机制存在的问题
虽然公众参与机制在设计之初被寄予在环境事务之中发挥重要作用，但我国现行公众参与机制的一些问题严重制约了其理应具备的功能。

（一）相关立法缺乏可操作性
我国关于公众参与的规定体现在各层次的法律之中。

《环境保护法》（1989年）第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。

”《水污染防治法》（1984年）第五条规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。

”1996年《国务院关于环境保护的若干问题的决定》中指出：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众环境保护工作，检举揭发各种违反环境保护法律法规的行为。

”《环境影响评价公众参与暂行办法》（2006 年2月）具体规定了公众参与的具体操作规范。

从上述已有立法可以看出，现行相关规定原则而抽象，对有关参与主体的范围和参与程序未作明确规定，导致参与活动缺乏超前性、系统性和广泛性。

（二）公众参与范围过窄
关于公众参与的内容，我国也规定得十分有限，大大削弱了公众参与机制的效力。

在实体上，我国环境法规定环境决策力由政府主导，如我国《环境保护法》规定了环境质量标准由“国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准”。

在实体权利上，公众只被赋予了参与环境影响评价的权利，而没有参与决策保护和改善环境、防治环境污染和其他公害的权利。

在程序上，现行立法关于公众参与的规定，基本上只停留在对环境污染和生态破坏发生之后的参与，即末端参与，如上述《环境保护法》第六条就是典型的末端参与的立法。

因公众参与的范围严重受限，制度设计目的难以实现。

（三）缺乏有效的配套机制
公众在参与环境决策中享有的具体权利包括知情权、参与权和请求救济权。

④知情权是指人们有知道环境的真实状态的权利，公众只有在了解环境状况和相关环境知识后，才能为自己参与环境决策提供依据和前提。

然而我国政府环境公开制度却存在义务主体职责不明、缺乏统一的信息公开协调管理机构和救济途径等问题，⑤公民难以获得关键信息，知情权往往落空。

请求救济权是指公众的环境权益受到侵害后向有关部门请求保护的权利，包括司法救济、行政救济等方式。

只有公众享有请求权，其环境权的实体权利才能真正得到有效的保障。

然而，相关诉讼法中对环境公益诉讼制度规定的缺乏，导致了司法实践中出现一些困难。

公众参与机制在事前，需要政府信息公开制度来保障公民知情权；在事后，需要环境公益诉讼制度进行权利救济。

可相关配套制度的缺位却使公众参与机制运行效果难以令人满意。

三、重塑公众参与机制的思路
一个有效的公众参与机制设计应当具备一些基本条件：第一，相关的环境利益诉求主体在此机制中都可以表达和接受意见；第二，在公众的参与过程中有严密完善的组织，公众所表达的任何一种意见都能立即得到有效的回应；第三，利益表达和参与过程中所形成的意见在有效的行动中，甚至是在反对（如果必要的话）主导性的权威体制中，随时可以找到一条“发泄”的途径；第四，政府权威机构并不对公众进行过分的干预和渗透，因此公众在其行动中或多或少具有自主性。

⑥鉴于此，要完善我国环境事务中的公众参与机制，必须从实体权利和程序设计上双管齐下。

（一）加强立法，明确公众参与主体和程序
通过立法方式明确特定环境事务参与的公众范围，可以参考国外相关立法经验，以环境事务所在地点为中心，沿着环境受影响的扩散方向，确定一定区域内的公众为该环境事务的公众参与主体。

进而以中心为基点，按影响环境的因素的衰减率，划分不同区域，并确定不同区域的公众参与的权重，受环境影响越大的区域内的公众参与的权重也越大。

对于这些最基本的主体公众，相对人和政府必须确保其参与性的。

除此之外，其他地区公众、环境保护组织等也可以依法参与，但应当是自愿式的主动参与。

而公众参与程序是公众参与能否实际得到实现的根本保障，任何权利或制度如果没有程序的保障，都会沦为“空洞化”，因此加强公众参与程序的制度建设才能确保公众参与的真实性。

首先要保证参与程序组织者的中立性，司法性参与活动由法院主持，行政性参与活动由政府主持。

⑦其次，通过规定公众调查组织者的义务来确保公众都有
参加到环境保护中的权利，这些权利应当包括直接参加权、参加机会权、间接参加权，以确保公众具有充分而实质性的话语权。

⑧再次，提供便利的参加场所，降低参加程序的成本也对提高公众参与度有一定影响，必须加以规范。

最后，提供多元化的参与途径也十分必要，如建立环境保护问卷调查制度、建立环境陪审员和环境案例听证会制度、健全代表提案和群众信访的办理制度等等。

（二）拓宽公众参与的范围，赋予其法律效力
为建立更全面的公众参与机制，需要赋予公众更广泛的参与权。

真正的公众参与，除末端参与外，还应包括预案参与（公众在环境政策、规划制定中和开发建设项目实施之前的参与），过程参与（公众对环境法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与）和行为参与（公众“从我做起”自觉保护环境的参与）。

只有这四种参与有机结合、同时运作，才是完整的公众参与。

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另外，公众参与如果不能产生相应的法律效力，即不能产生阻止或同意某种环境活动或行为的效力，那么公众的环境利益就不可能得到实现和保护，公众参与机制就会形式化。

因此有必要借鉴法国和美国，赋予公众对重大拟议中的行动中的决策权利，即否决权。

（三）完善相关配套机制
公众参与机制的建立和运行不能只局限在公众参与本身，还需要一系列配套机制的辅助。

在前期，需要通过建立公众参与会议制度、实施政务公开制度来保障公民的环境知情权，法律必须对其进行明确规范，强制政府执行，否则必须追责。

在后期，尽快建立民间的、检察机关的、个人的公益诉讼制度，授权任何人、任何机关、任何团体均有作为原告起诉环境侵权，要求侵权行为人承担民事责任的资格。

为鼓励公益诉讼，对公益诉讼人可以给予其一定的物质奖励或补偿。

公众参与法律救济是公众环境利益保护的最后一道防线，必须予以重视。

重塑环境法领域中的公众参与机制意义深远，对于形成政府和公众良性互动至关重要。

但其过程漫长而艰辛，需要各相关部门和公众的共同努力。

[注释]
①潘岳：《环境保护与公众参与》，《人民日报》，2004-07-15，第九版。

②李艳芳：《公众参与环境影响评价制度研究》，中国人民大学出版社，2004年版第41页。

③杜刚建：《公民参与——宪政发展的必然趋向》，《中国检察日报》。

④邵继红：《健全中国环境法中的公众参与制度》，《统计与决策》，2002年第3期。

⑤王文革：《环境知情权保护立法研究》，中国法制出版社2012年版，第73-75页。

⑥哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，
学林出版社，1998年版第255页。

⑦我国《环境影响评价法》、《公众参与环境影响评价办法》选择了日本模式即由公众参与相对人主持和组织模式，但从我国国情而言，公众参与相对人有着自己不同于公众的特殊利益，难以确保结果公正性。

⑧谷口安平：《程序正义与诉讼》，中国政法大学出版社，1996年版第12-14页。

⑨吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社，2000：258。

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