西安市城中村问题及改造探讨

西北大学学报(自然科学版)

2005年4月,第35卷第2期,A pr .,2005,V o.l 35,N o .2Journal o fN o rt hwest U niversity (N atural Science Ed iti on)

收稿日期:2003 12 17

基金项目:国家自然科学基金资助项目(40271046);西北大学科研基金资助项目(02N W 26)

作者简介:刘军民(1972 ),男,陕西礼泉人,西北大学讲师,在职博士生,从事城市与区域经济发展研究。

西安市城中村问题及改造探讨

刘军民,黄 惠

(西北大学城市与资源学系,陕西西安 710069)

摘要:目的 为了解决城中村对西安市城市发展和建设带来的问题。方法 采取比较分析的方法,通过对西安市城中村现状的研究,总结出西安市城中村存在的问题和改造过程中的难点,借鉴珠海市和深圳市等 政府引导,政策推动,市场运作 的先进改造经验。结果 得出西安市城中村改造面临认识不到位、启动难、资金缺乏等5大问题。结论 提出城中村改造应采取走政府、村集体、开发商三位一体化道路,调整用地和人口政策,培养高素质的村镇领导者等5条措施和建议。关 键 词:城中村;改造;问题;西安市

中图分类号:F291.1 文献标识码:A 文章编号:1000 274 (2005)02 0224 03 城市作为区域内政治、经济、文化的中心,伴随着区域社会经济的发展,城市规模也相应的在不断扩张。由于城市迅速的扩张,离城不远的农村便很快在城市发展中被包围在其中,形成城中村。城中村是新兴城市发展到一定阶段的特殊现象和产物,对城市的现代化发展带来了一定的不良影响

[1]

。

城中村的存在反映了我国仍处于二元化经济结构之

中。

1 西安市城中村现状

20世纪90年代以后,西安城市的版图发生了明显的改变。西安市目前共有城中村457个,涉及改造、拆迁、安置的村民达40多万。现在的状况是:一方面,村民因为失去土地而面临就业问题;另一方面,这些新生的城市居民因为脱胎于农民,受教育的程度普遍较低,再加上户籍等原因,所以就业十分困难。在西安,城中村的村民基本上没有正式的工作,随着城市建设和经济的快速发展,农民工大量涌入城市,为农民工提供住所成为城市面临的一大问题。

城中村因其独特的文化背景,地理位置成为农民工住宿的首选,城中村居民将自己多余的房屋租给农民工及外来打工者,依靠房租生活。

城中村的村镇布局大都极不合理。城中村的村

民失去了土地后,房租成为其主要经济来源。为了获取房租,村民们尽可能地多盖私房,再加上相关部门疏于监督和管理,绝大部分的城中村危楼和违章建筑普遍存在,安全隐患相当严重。如南郊的八里村、吴家坟、吉祥村;东郊的沙坡村、韩森寨;西郊的何家村、白庙村等。

2 西安市城中村存在问题及原因

随着西安市建设的发展,城市规模的扩大,许多原有的村庄被框入城市建成区范围,成为城市中十分重要的组成部分。在征用农民生产用地的同时,保留了农民的居住用地。因此,村落土地所有权仍然归属集体,村民委员会是其管理主体。

由于人口的自然增长及外来人口的大量进入,城中村的人口密度逐年增加,且人员结构非常复杂,加之城市管理对城中村的约束力相对较弱,以及环境卫生、生活服务等公共配套设施的不完善,使得城中村的 脏、乱、差 现象严重

[2]

。村内道路狭窄弯

曲,消防车、救护车难以进入,居民的生命财产安全很难得到保障。同时,城中村的 出租屋经济 不仅冲击了正常的房屋租赁市场,而且成了 黄、赌、毒 等社会丑恶现象的滋生地,也为犯罪分子提供了藏身之地,成为社会治安的极大隐患,成为中心城市周

边的 社会 经济塌陷带 [1]。在西安,也有部分的城中村是因为要保护古建筑等文物资源而人为保留的,这些只占其中的很少一部分,但同时也存在一定的问题。

造成这种现象主要是因为西安市城中村存在着严重的体制缺陷,归纳起来有3点:

一是村委会难以承担双重任务。城中村已经成为现代城市的一部分,城市化程度已大大提高,但城中村仍然沿用的是计划经济时期遗留下来的管理体制,即村委会集社会事务管理和经济事务管理于一身。由于村委会干部素质、知识水平以及各方面能力的限制,做的更多的是社会事务管理,不能用长远的眼光考虑集体经济的发展,村委会管理的集体经济难以适应市场经济的要求。

二是村集体经济长期自我封闭。村委会管理下的经济活动只是一种封闭的、不开放的内部循环;再者,因为村委会是村民自治组织,没有完全的经济法人资格,根本无法从事对外经济活动。这就导致了村委会管理的集体不可能和市场、社会全方位对接,也就不能使集体经济在更大的范围内配置生产要素,难以获得更大的发展。

三是城中村仍然保留着计划经济的特点。集体经济的分配形式仍然是 大锅饭 ,即村民按人头平均享受分配,这根本不能体现 多劳多得 的原则。这种分配方式还掩盖了一个问题,集体资产形式上属于每个村民,但每个人到底占多少份额,却说不清楚,实质上是产权不清[3]。

3 现行改造办法分析[1]

城中村改造是极其复杂的系统工程,涉及经济、社会、文化、政治等多方面因素,事关村集体、村民、政府、开发商等多方面利益。城中村改造在我国一些城市已有成功经验,如广东珠海市对城中村进行拆除并安置旧村民,主要是通过 政府引导,政策推动,市场运作 的办法,趟出一条 政府、开发商、村民 三赢的城中村改造之路,政府提出 拆一、免二或免三 的优惠政策,吸引了房地产公司积极参与旧村改造;广州市的158个城中村将在最近完成改制,30万都市农民将成为公司股东。城中村撤消居委会,组建股份公司,按 公司法 经营原来集体企业与物业;深圳市于1997年起试点改造城中村,按每镇一村的办法试点,试点村确定发展方向和策略,划定不准发展区、控制发展区及非建设用地的界限,规定各类用地的要求。

2002年2月初,西安市政府下发10号文件,要求进行城中村改造,对城中村改造有了方向性的政策指导。2002年10月,政府确定了14个试点村,城中村改造拉开序幕。西安市的城中村改造思路基本是 自筹资金、自主经营、自我改造 。

西安市政府已制定了 西安市城中村改造建设管理暂行办法 ,2003年4月21日起施行。此办法明确指出:城中村改造坚持 一村一案 原则,在城市总体规划指导下,由城中村所在地的区政府统筹土地资源、合理调配城中村发展用地,为城中村的迁建、翻建提供土地保障。同时,在组织机构上,专门成立了 西安市城中村改造工作领导小组 ,负责全面指导与协调工作。城中村所在地的区政府成立相应的城中村改造领导小组,具体负责辖区内城中村改造的组织实施工作。此次城中村改造的实施主体为:村民、村委会,由村委会组建并授权的具有合法资格的建设发展公司,及有实力、有资质的开发建设企业。西安城中村的改造将实现4个转变,即村民由农民向居民身份、集体土地向国有土地、集体经济向股份制经济、村庄向社区的转变。

4 西安市城中村改造面临的问题及措

施建议

4.1 城中村改造面临的问题[4]

面对即将开始的城中村改造,政府有关人士认为面临五大难题:一是认识不到位。多数人认为是村委会在拆迁房屋,希望得到更多的补偿;二是启动难。许多村民只顾眼前得失,不考虑长远利益,造成城中村改造的启动难。三是资金缺乏,都市村庄经济基础薄弱,现行的银行放贷规定必须以国有土地作为抵押,不是国有土地贷款很难,再加上村庄松散的组织形式,使得吸引外资也比较困难;四是人才匮乏,改造工作缺乏对农村建设改造有系统性认识,能够驾驭城中村改造局面的人才;五是清产核算问题突出,由于历史原因和城中村管理缺陷,有一些人多占多用集体土地,造成较多财产不明确。

4.2 城中村改造措施建议

由于西安城市历史的原因及经济发展的特殊性,其城中村问题与其他城市有所不同,数量多、分布广、问题严重是其突出的特点。因此,需要全面的认识,然后对症下药,为实际工作的开展打好基础。通过对一些已有方案的比较研究及分析,结合西安市的实际情况,对西安市城中村改造提出以下几点建议。

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第2期 刘军民等:西安市城中村问题及改造探讨

4.2.1 走政府、村集体、开发商三位一体化道路

[1,5]

首先,城中村大部分属于城市新兴地带或

黄金地带,周边配套设施相对来说都比较齐备,开发建设的房产销售前景看好;其次,城中村土地属于集

体所有,可土地入股,降低开发商开发成本;最后,政府作为城市的管理者,要积极推进城中村的改造建设,根据当地的社会经济发展水平和市场条件,依据旧城改造建设项目优惠政策,对城中村改造提供尽可能优惠的政策,平衡好政府、村民、村集体和开发商等各方面的利益。

4.2.2 调整用地与人口政策[6]

西安市在城市扩张过程中采取 只占地,不管人 的方式,使城中村社区仍停留在松散落后的传统农村状态,而失去耕地的城中村,经济构成中已没有农业成分。因此,必须调整土地与人口政策,走城市主导型的城郊农村城市化道路。建议将村镇改制与城市扩张结合起来,做到既征地又管人,使就业居住性质与户口性质同步转变。政府可组建专门的经济发展公司,撤村改制,将城中村所属企业、土地等折合成股份,使城中村村民彻底脱离土地,成功地向市民化转变。而集团公司既可经营城中村原有的企业、土地等,又能改变城中村传统的社会形态,促进社区城市化。4.2.3 培养高素质的村镇领导者

[5,7]

组织人事

部门应注意对村镇领导的培养,提高基层领导的素质与工作效率。这在大连、苏州、北京等城市已经取得很多成功经验。政府应设立专项基金有计划地对城中村基层领导,尤其是年轻领导进行专项培训,提高文化水平和管理素质。

4.2.4 坚持规划先行,充分发挥规划的调控作用 城中村问题的形成固然有其复杂的历史、经济和体制原因,但也与我国城市规划管理存在的问题有一定的关系,特别是与城市规划滞后,管理不到位等均

密切相关。因此,要科学规划,为城中村改造工作奠定良好的基础,其包括两个层面:一是城市整体规划与部署,二是针对每个村进行一个专门规划,根据改造的要求与条件逐步推进。重点解决旧村内部的交

通、消防、卫生、治安,以及村集体用地与城市发展用地的协调等问题。

4.2.5 市政设施应及时配套[7]

改造后的城中村村民应该享受和其他市民同样的待遇,照明、给水、排水、绿化、卫生、电话、电视、计算机互联网络、邮政设施、供电、供气、供暖系统等基础设施应同时纳入市政管理范围[8]

。物业管理要切实保障城中村改造开发后的新社区的安定团结、干净整洁,使原城中村的村民们真正享受到由 村民 向 市民 转化后在居住、生活方面的待遇条件。

参考文献:

[1] 程家龙.深圳特区城中村改造开发模式研究[J].城市

规划汇刊,2003,(3):57 60.

[2] 谢文军.三大难题困扰城中村改造[R ].华商报.2003

04 08(4).

[3] 舒 阳.城中村改造关键在体制改革[R ].华商报.

2003 04 16(6).

[4] 谭炳才,何启环.城镇化死角 城中村 现象应引起重

视[R ].经济日报.2002 01 18(2).

[5] 于一凡.住宅与社会学[J].城市规划汇刊,2003,(3):

30 33.

[6] 赵燕菁.经济转型过程中的户籍制度改革[J].城市规

划汇刊,2003,(1):16 20.

[7] 胡 伟.城市规划与社区规划之辨析[J].城市规划汇

刊,2001,(1):60 67.

[8] 冯小杰,吴铮争. 城中村 现象及其改造模式研究

[J].西北大学学报(自然科学版),2004,34(专辑):204 206.

(编 辑 徐象平)

A st udy on t he proble m of the village in t he city of Xi an

L I U Jun m i n ,HUANG H ui

(Depart m ent of U rban and R esource ,N o rt hwest U niversity ,X i an 710069,China)

Abst ract :A i m To so lve the i n fl u ence ofX i an by the v illage in c ity .M et hods Fro m the present condition o f the v illage in t h e city of X i an ,the prob le m and diffi c u lt po int are discussed the lessons fro m forerunner of the refor m experience are dra w n .R esults There are five greatest proble m s in refor m ing the v illage i n the city of X i an .Con clusion It is necessary to take up m easures and suggests to refor m the village .K ey w ords :v illage i n city ;refor m ;prob le m;X i an C ity

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