中国式财政分权体制对公共物品提供的影响

中国式财政分权体制对公共物品提供的影响

金融海啸席卷全球，对各国的经济都造成了较大的冲击，我国也未能幸免，经济增长趋缓。

为此，国家制定了许多经济政策来刺激经济的发展，特别是采用了激进的财政政策—投资四

万亿建设基础设施。各地方政府纷纷响应，但是这个特殊的时期投资建设基础设施是一种昀

佳的选择么？教育、科技、医疗卫生、社会保障等公共产品的提供是否能够带给我们更大的

效用呢？

一、中国财政分权的主要特征

20世纪70年代末期以来，中国经历了一系列重要的体制变革。其中一项重要内容就是财政

分权。其核心是财政收支权力在中央与地方之问重新配置，逐步从中央向地方转移，即财政

分权改革。中国财政分权改革开始于1980年，历经财政包干体制和分税制，现已逐步建立

了以分税制为核心的分级财政体制框架。与西方财政分权体制相比，我国的财政分权体制存

在许多不同之处，富有鲜明的中国特色，因此，我们称之为中国式财政分权。概括起来，中

国式财政分权主要具有以下典型特征。

中国财政分权体制是建立在中央与下级政府委任制基础上的。西方国家的财政分权不仅在经

济上分权，而且在政治上也是分权的；但是我国仅仅是在经

济上分权，在政治上是高度集权的。因此，造成了我国与西方官员选拔机制的差别：西方国

家地方政府官员的选拔机制是民主选举，即对下负责；而中国地方政府官员的选拔机制是由

上级政府选拔，即对上负责，传统财政分权理论中的“用手投票”机制在中国达不到应有的效果，进而形成了地方政府官员顾上不顾下的局面。

传统财政分权理论认为，对于公共产品的供给，如果其消费涉及全部地域的所有人口，并且

该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地方政府来说是相等的，那么由地方政府将一个

公共物品提供给各自的选民要比由中央政府向全体选民提供任何等量的公共物品有效得多。

也就是说，如果地方政府能够和中央政府提供同样、等量的公共产品，那么由地方政府提供

时效率更高。因此，传统的财政分权是“自下而上”的。

但从我国来看，情况并非如此。建国后，我国的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制，财政收支状况直接影响着国民经济的运行与发展。进入20世纪70年代以后，随着传统财政

经济体制弊端的日益显现，财政收支矛盾日益加剧，直接威胁着经济社会的发展。在这种情

况下，诱发了经济转型的启动，并且使财政体制改革成为经济转型的突破口，率先实施。从1980年开始实行的财政包干体制，到1994年推行的分税制财政体制，我国的财政分权改革

以保证中央政府取得足够的财政收入以及强有力的宏观调控能力作为主要目标，各项财政改

革措施均由中央制定，地方负责执行。因此，中国式财政是“自上而下”的。这在一定程度上

直接导致基层财政由于长期得不到重视而陷于困境，公共产品供给能力严重不足。

传统财政分权理论认为，由于居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚

集到某一地方。居民的这种流动性会导致地方政府之间相互竞争，一旦政府不能满足居民的

要求，他们就通过“用脚投票”的方式迁移到自己满意的地区。地方政府要吸引选民，就必须

按照选民的要求提供公共产品和服务。但在中国，此项政策没有任何的实际意义因为在中国

长期以来一直实行限制人口流动的户籍制度和城乡区别对待的政策，人口在地区间自由流动

这一“用脚投票”机制发挥作用的前提条件根本不具备。因此，传统的“用脚投票”机制在中国

不起作用，政府的公共产品供给行为根本受不到居民流动的约束。

二、中国式财政分权与GDP竞赛的形成

关于中国财政分权改革的绩效，大多数文献均证实，中国的财政分权改革对地方政府发展经

济构成了强大激励，有力地促进了经济增长。对地方政府的强大激励有两个方面：

第一是行政分权，中央政府从20世纪80年代初开始就把经济管理的权力下放到地方政府，

使得地方政府拥有相对自主的经济决策权。

第二是财政包干为内容的财政分权改革，中央把财权下放到地方，而且实施财政包干，地方

可以与中央分享财政收入。这样导致的结果是：财政收入越高，地方留存收益就越多，其中

预算外收入更是100%留存。这些激励使得地方政府有极高的热情推动地方经济增长。中国式财政分权的主要特征之一就是经济上的分权与政治的集权并存。中国是一个中央集权的国家，中国式财政分权改革始终伴随着垂直的政治管理体制，中央完全掌握着地方政府官员的政绩

考核与任免，即具有集中的人事权。改革开放以后，一切工作以经济建设为中心，经济改革

与发展便成为各级党委、政府的头等大事，经济绩效也就成为干部晋升的昀重要指标。中央

设立更是设立了以GDP为核心的经济发展考核机制，以激励地方政府。在这种政治体制和政

绩考核机制下，地方政府每年不仅要保证GDP的高速增长，而且各级政府都根据根据GDP

等指标进行的排名。在此背景下，地方政府官员受到政绩，有竞争GDP增长率的激励，从而

形成了一种基于上级政府评价的、自上而下的 GDP标尺竞争。这种以GDP为主的政绩考核

机制、官员任免制度成为了地方政府发展经济的又一强大动力。在中国式财政分权体制下，

中央为了调动地方财政经济发展的积极性，便将地方的经济决策权下放给了地方政府，中央

定期或不定期对各地的经济增长绩效进行考核，并依据GDP和财政收入增量按比例进行奖惩，形成了GDP增长的经济激励，在中国的M型经济结构（资源按照“块块”配置）下，上述政治激励机制和经济激励机制驱使地方政府为GDP增长的更快而努力，从而导致了各地区经济的

快速增长，进而实现了中国近年来 GDP超预期的高度增长。

三、GDP竞赛与公共服务供给的低效率

中国式财政分权与晋升激励所导致的GDP竞赛创造了中国30年来的“增长奇迹”。但是，在GDP竞赛中，地方政府官员的决策具有明显的短期行为——只关心自己任期内的经济指标高低，而一些长期投资如教育、科技、医疗卫生等公共产品和服务被长期忽视，并直接导致了

公共产品供给的不足。

在财政分权体制下，地方政府拥有独立的财政支出权。由于不同类型的财政支出对经济增长

发挥效用的时间是不一样的。在政绩昀大化目标的激励下，地方政府充分利用财政支出的权利，将更多的资源用于支持经济建设，特别是那些能够直接推动经济增长并有助于吸引区外

资本（~HFDI）的基本建设项目，而政府必保的教育、科技、公共卫生、社会保障等公共服务支出却没有着落，并被长期忽视。这种重经济增长、轻公共产品供给的财政支出结构是存在

明显缺陷的，除基础设施发展投资较多外，公共服务供给总量严重不足，与实际需求相距甚远。

通过上述分析，我们可以得出：在中国式财政分权体制下，形成了以GDP为纲的经济激励

机制、以GDP增长的政治激励机制。在中国的M型经济结构下，上述双重激励机制驱使地

方政府为 GDP增长绞尽脑汁，从而造就了中国改

革开放来GDP的高度繁荣。但是，我们的发展是不健康的，它致使地方政府只关心本地区

的经济增长速度，而对人民生活中一些公共产品（如教育、科技、医疗卫生、社会保障等）

的提供长期被忽视，从而直接导致了我国公共产品供给的短缺，造成了我国经济增长没有真

正反映到人民的生活过程当中。因此，我国的财政分权改革在带给我们飞速增长的同时，也

带来了诸多问题。在今后的工作中，我们必须深化财政体制改革，为我国经济发展提供制度

保障。

四、完善我国财政分权体制的对策

目前，我国高度集中的税收体制直接引发了地方政府预算外资金和政府债务的膨胀。适应规

范化财政分权的需要，中央应赋予地方政府相对独立的财权，包括部分的税收立法权和一定

的政策制定权，允许地方政府可以自主的开辟地方税种，以使地方政府获得用于供公共产品

的资金。当然，中央必须享有地方税收法律法规和政策的审批权。此外，进一步规范各级政