浅谈我国《立法法》的框架结构及内容

人民缔造的多民族国家” 。“ 各少数民族聚居的地 方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各 民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部 分。 ” 这就 确 立 了 我 国 实 行 单 一 制 的 国 家 结 构 形 式。根据宪法的规定，在行政区划上本着有利于发 展社会主义经济；有利于人民群众参加管理；有利 于民族团结的原则。我国行政区划基本上分：全国 分为省、自治 区、直 辖 市；省、自 治 区 分 为 自 治 州、县、自治 县、市；县、自 治 县 分 为 乡、民 族 乡、镇；直辖市和较大的市分为区、县；自治州分 为县、自治县、市。我国行政区域大体分为三级， 即省、县、乡。有自治州和较大市的地方分四级， 即省、自治州、县、乡。立法法在框架结构方面与 此相对应，先从纵向解决法律的立法权限— — —全国 人大及其常委会立法权限，其次是国务院所制定的 行政法规的立法权限；地方各级人大及其常委会的 所制定的地方性法规、自治条例和单行条例、规章 的立法权限。 （ 二） 从内容上与宪法规定相一致
! ! 《 前沿》 ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! "##$ 年第 % 期
浅谈我国《 立法法》 的框架结构及内容
张! 健#
（ 内蒙古警察职业学院! 呼和浩特! #%##%# ）
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［提! 要］ 通过对我国立法法的框架结构及内容的分析，阐明了我国立法法是关于立法法度的一部基 本法律。它对完善我国立法体制，提高立法质量，规范立法活动，维护社会主义法制的统一，无疑是有好 处的。 ［ 关键词］ 立法法! 框架结构! 内容 ［ 中图分类号］ &’"! ［ 文献标识码］ (! ［ 文章编号］ %##’ —)"$* ［ "##$ ］ % —##)% —#+
# ［ 作者简介］ 张健，女，副教授，内蒙古警察职业学院法律系，主要从事刑事法律教学研究。
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根据宪法的规定：全国人大及其常委会行使国 家立法权，制定法律。国务院根据宪法和法律制定 行政法规，省级人大及其常委会在不同宪法、法 律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规，民 族自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例， 分别报有关上级人大常委会批准。据此，立法法在 明确规定了各自的立法权限范围、程序后，对法 律、法规和规章效力等级进行了确切的规定，在遵 循总的原则，即：上位法高于下位法，新法优于旧 法，同一法律中特殊规定高于一般规定的前提下， 立法法规定：法律的效力高于法规和规章，行政法 规的效力高于地方性法规和规章。部门规章之间、 部门规章与地方政府规章之间，对同一事项的规定 不一致的，由国务院裁决。 二、立法法的框架结构及内容符合我国国情的 需要 党的十六大在法制建设方面提出了新要求，对 法的立法要严格按照立法法的规定；而且社会主义 市场经济本身就是法制经济，需要法律来规范、保 障和引导。从 !"#" 年起至 $%%% 年，我国全国人大 及其常委会已审议通过了 $&’ 件法律，!%( 件有关 法律问题的决议。国务院颁布了 )%% 多件行政法 规，’% 个省、自治区、直辖市人大及其常委会制 定或批准了 #%%% 多件地方性法规，国务院各部委 和地方政府还发布了 ’ 万多件规章及几百部自治条 例和单行条例，形成了一座以宪法为基石，以民 事、刑事、经济、国家机构和诉讼等方面的基本法 律为骨架，以各种不同等级的法律、法规、规章为 血肉的现代法制大厦。但是，我们在为层出不穷的 众多法律高兴的同时，也看到了立法方面的许多忧 患、危机。 （ 一） 立法主体权限不清 我国宪法对立法制度作了原则性的规定，但对 全国人大及其常委会与国务院、中央与地方以及部 门之间在立法事项方面并没有作具体的划分，这些 年，众多部门、地方争相立法，“ 法出多门” ，立 法主体的混乱，使得法律与法规之间、法规之间、 规章之间、法规与规章之间的抵触时有发生，给司 法审判和行政执法造成困难。如，有的省擅自增设 万方数据 ・ )$ ・
! ! "### 年 + 月 %, 日，第九届全国人大第三次会 议通过了一部具有里程碑意义的法律— — —《 中华 人民共和国立法法》 。这部法律是关于国家立法法 度的基本法律，它直指法律本身存在的问题，其效 力等级仅次于宪法，因此有人称之为“ 小宪法” 。 从立法法的整体框架结构以及所要解决的问题，与 宪法和目前的国情相一致。它的颁布对于完善立法 体制，提高立法质量，规范立法活动，维护社会主 义法制统一，推进依法治国有着十分重要的意义。 一、立法法的框架结构及内容符合我国宪法的 规定 这次立法法在制定过程中所遵循的基本原则， 即，以宪法为根据，总结 "# 年来的立法经验，本 着既要促进立法的民主性、科学性，又要提高工作 效率，既要维护国家法制的统一和尊严，又要发挥 各方面积极性的指导思想而制定的立法法。从整体 结构及内容来看，符合宪法的规定。 （ 一） 从形式上与宪法规定相一致 我国宪法规定： “ 中华人民共和国是全国各族
门的统计，"### 年，该省有 %&& 多万人（ 次） 受 到罚款处罚，占全省总人口的 " * + 。该省领导说： 受处罚人数如此之多，不是群众不守法，而是执法 队伍太多，带大盖帽乱罚款、滥罚款的人太多。 一些地方在立法中，因为群众参与度相对较 低，而存在部门利益权力化，部门权力法制化。一 些部门在立法中只强调权力，不强调责任；只强调 本部门的利益，不强调其它部门的协调，致使一些 法律、法规缺乏公正性和科学性，造成部门之间执 法中的相互抵触、相互矛盾。而社会对这些部门又 缺乏有效的监督机制，所以，乱罚款、滥罚款、以 罚代管的现象屡禁不止。立法作为法制建设的重要 一环，基础不牢，影响全局。 因此，立法法在明确了立法权限、效力等级、 规定了立法程序后，强调“ 上级立法机关对下级 立法机关的监督” ，有权立法的部门或机构在立法 时也要依法进行，决不允许随意和任意使用立法权 力。立法法第 ++ 条就此明确规定：全国人民代表 大会有权改变或撤销它的常务委员会制定的不适当 的法律，有权撤销全国人大常委会已经批准但违反 立法权限的自治条例和单行条例；全国人大常委会 有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤 销省、自治区、直辖市人大常委会批准的违背宪法 和立法权限的自治条例和单行条例；国务院有权改 变或者撤 销 不 适 当 的 部 门 规 章 和 地 方 政 府 规 章； 省、自治区、直辖市人大有权改变或撤销其常务委 员会制定和批准的不适当的地方性法规；地方人大 常委会有权撤消本级人民政府制定的不适当的规 章；省、自治区政府有权撤销下一级人民政府制定 的不适当的规章；授权机关有权撤销被授权机关制 定的超越授权范围或违背授权目的的法规或规章， 必要时可以撤销授权。 这样明确细致的规定有利于提高立法质量；有 利于执法；有利于法律监督，与我国的法制建设的 要求是相一致的。 （ 责任编辑：亚光）
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浅谈我国《立法法》的框架结构及内容
作者： 作者单位： 刊名： 英文刊名： 年，卷(期)： 张健 内蒙古警察职业学院,呼和浩特,010010 前沿 FORWARD POSITION 2006(1)
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院平均每 ! 天就制定出一部行政法规，一些地方立 法形成 了 “ 速 成 立 法 ” 的 现 象， 地 方 性 法 规 在 "##$ 年以前，每年平均出台 "%& 件左右，到 "##$ 年，已上升为 $%& 件左右，而 "##’ 年，仅前七个 月就诞生了近 ’&& 件。多立法、快立法形成了一种 趋势，但是，完善的法制并不仅仅决定于立法数 量，更依赖于立法质量。 九届全国人大以来，全国人大常委会审议法律 草案，一般都实行三审制，而在地方，实行“ 三 审制” 的极少，多数是二审甚至一审即表决通过。 作为规范的立法程序应当包括法律草案的提出、审 议、通过和公布四个环节，违反立法程序的立法， 往往造成借助立法搞地方和部门保护，执行起来要 么形同虚设，要么伤及全局、伤及百姓利益。所 以，立法程序的混乱、随意，形成快速立法，导致 一些立法质量低劣。 此部立法法在立法程序方面作了明确详细的规 定：如，全国人大的立法程序从 "( ) ($ 条，全国 人大常委会的立法程序从 (’ ) ’" 条等，关于法律、 法规在立法程序方面所占的篇幅比例是比较大的， 并着重强调，在立法中发扬民主，走群众路线，法 律委员会、有关专门委员会和常务委员会工作机构 可以召开有关机关、组织和专家座谈会、论证会、 听证会，重要的法律草案经委员长会议提出，常务 委员会同意。地方行政机关制定规章要参照国务院 的立法程序等。用法的形式把立法程序进行了规 范，就可避免粗制滥造法律、法规。 三、立法法的框架结构及内容与法制建设的要 求相一致 法制通常是指统治阶级按照自己的意志，确立 和维护适合自己阶级需要的政治、经济、社会秩序 的法律和制度。它包括立法、执法、守法、法律监 督等方面，立法是基础，执法和守法是中心，法律 监督则是法律得以实现的保障。在实践中，由于在 立法方面出现的权限不清、职责不明、程序混乱， 导致许多与法制建设不合拍的现象。据某省有关部
新的“ 刑事罪名” ，有的把一些“ 红头文件” 归为 地方性法规，所以，在行政执法中出现为农用三轮 车发证，公安机关认为这是他们的权力，农机部门 则认为这是自己的职责，立法撞车，造成执法困 惑。 立法法从结构上由粗变细首先解决立法权限问 题，从内容上明确了全国人大及其常委会专有的十 项立法权并规定全国人大制定和修改刑事、民事、 国家机构等基本法律，全国人大常委会制定除基本 法以外的其他法律，国务院根据宪法和法律，制定 行政法规。省、自治区、直辖市人大及其常委会根 据本地具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、 行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。 民族自治地方（& 个自治区，’% 个自治州，!$! 自 治县） 享有制定自治条例和单行条例的权力。 民族自治地方在立法方面，能“ 变通” 法律 和行政法规。以往对“ 变通” 无明确规定，立法 法这次规定了几个界限，立法法第 (( 条第 $ 款规 定： “ 自治条例和单行条例可以根据当地民族的特 点，对法律和行政法规的规定作出变通规定。但不 得违背法律和行政法规的基本原则，不得对宪法和 民族区域自治法的规定，以及法律和行政法规专门 就民族 自 治 地 方 所 作 的 规 定 作 出 变 通 规 定。 ”比 如，婚姻 法 中 婚 龄 可 以 变 通，但 是“ 一 夫 一 妻、 婚姻自由、禁止买卖婚姻” 等基本原则不能变通。 这次立法法对立法主体各自权限的明确划分，对于 规范立法活动、严肃执法无疑是有好处的。 （ 二） 立法程序混乱、随意 $% 世纪 #% 年代末期，我国法制是一片空白， 在此之后，在健全法制的呼唤下，立法速度迅速加 快，立法数量与日俱增，据统计：我国重建法制以 来，全国人大及其常委会审议通过的 ’%% 多件法律 和有关法律问题的决定中，五届人大期间为 (% 件， 六届人大期间为 (’ 件，七届人大期间 )# 件，八届 人大期间猛增到 !!) 件。!""& 年 $ 月 $) 日召开的 八届全国人大常委会第 !$ 次会议，一天就出台了 # 部法律，创下了共和国立法史上的空前记录。据 推算：进入 $% 世纪 "% 年代中期后，全国人大及其 常委会平均每 !’ 天就“ 生产” 出一部法律，国务