政府信息公开行政案件的受理条件

①指结案年度，上年的12月21日至当年12月20日。2008年度信息公开案件统计起止日为当年5月1日至12月20日。

②魏丽平、何世军：“政府信息公开问题疑难问题初探”，载河南法院网。

③吕艳斌主编：《行政诉讼的新发展》，中国社会科学出版社2008年版，第184页。

政府信息公开行政案件的

受理条件

文／赵雪雁

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施三年多以来，很多法院受理的政府信息公开类行政诉讼案件逐年增多，但起诉不符合法定受理条件的也为数不少。以南京市为例，2008至2010年①间，全市两级法院（含1家中级法院、13家基层法院）共受理信息公开行政一审案件41件，总受案数从

2008到2010年分别为3、9、37件；裁定驳回原告起诉的占结案总数的6.25%，而实际起诉不符合法定条件的远不止于此，有相当一部分当事人经法院释明后撤回或修改了诉状，或在法院立案后经释明撤回了起诉。由于成文法本身的局限性、《条例》对起诉条件规定的原则性、社会现象的纷繁芜杂性等因素使然，对于具体个案的起诉是否符合受理条件，法院内部也常常在审查标准上存有分歧。厘清信息公开行政案件受理条件的审查标准，对于保障当事人诉权，从而切实保障其知情权、表达权、监督权具有积极意义。本文仅选取司法实践中较为常见的几个疑难问题加以研判和分析。

一、依申请公开信息案件中原告诉讼主体资格的认定

在依申请公开政府信息的行政作为或不作为案件中，关于原告诉讼主体资格的识别和认定，最易产生的分歧在于，信息公开行政诉讼原告是否必须与申请公开的信息具有法律上利害关系。一种观点认为，《条例》第三十三第二款规定需“侵犯其合法权益”才可诉，确立了必须有法律上利害关系才有资格起诉的原则，因

此，原告只有与申请公开的信息有法律上利害关系，才具有起诉资格。

②

笔者则认为，信息公开行政诉讼原告

主体资格和申请获取信息的主体资格有所不同，只要提出了信息公开申请，就可以成为信息公开行政案件的适格原告。

关于申请获取信息的主体资格，《条例》第十三条规定，“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”国务院办公厅国办发［2008］36号《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》（以下简称国办发［2008］36号《意见》）第五条第（十四）项进一步指出，与申请人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，行政机关可以不予提供。以上规定受到不少诟病，有学者认为，“世界范围内没有任何一个实施政府信息公开的国家和地区对政府信息公开申请人的申请资格和申请理由加以限制。特别是，如果加以限制，则政府信息公开法与传统意义上的行政程序法就毫无区别，制定政府信息公开法的意义也就荡然无存了，因为，只有传统的行政程序法才要求申请公开信息的当事人必须与相关信息存在利害关系，而政府信息公开法的出现正是要取消这种在利害关系上的限制。”③但笔者认为，即便是在某些实施政府信息公开制度较早的国家，

①张千帆、赵娟、黄建军：《比较行政法》，法律出版社2008年版，第491、492页。

也经历了信息公开请求权从有限保障到广泛承认的过程。如美国1946年《联邦行政程序法》第2条规定，对于利益受到直接影响的个人，行政机关应披露有关信息，1966年《信息自由法》才把信息披露的对象从直接相关的个人扩展到任何人。①在我国目前尚不认可公益诉讼的行政法律制度背景下，对申请获取信息资格的限制还是有必要的，不予限制的结果或许会引发信息公开申请的热潮，但最终带来的后果很可能是使司法审查流于形式。不过，起诉人是否具有申请获取信息资格，并不应当成为其诉权的限制因素，亦即，在信息公开行政案件中，和具体行政行为具有法律上利害关系，并不能等同于和申请获取的信息具备利害关系。《条例》规定出于自身生产、生活和科研等特殊需要才能申请获取相关政府信息，但生产、生活和科研等特殊需要是确定行政机关是否应当依申请人申请公开政府信息的标准之一，是行政诉讼实体审查的内容，如果在受理环节的程序审查中即予审查并与当事人诉权挂钩，不仅会架空行政诉讼的实体审查程序，而且会剥夺部分当事人的救济权利。在关乎原告诉讼主体资格的问题上，仍应以法律上利害关系作为衡量标准。只要原告提出了信息公开申请，行政机关就需对其申请进行审查，如行政机关逾期未作出决定，申请人应与行政机关的不作为存在法律上的利害关系，如行政机关最终将其定性为不具备获取信息的资格，与要求获取的信息没有利害关系（与其自身生产、生活、科研等特殊需要无关），并据此作出不予公开决定，申请人也应当与这种决定具有法律上利害关系，并据此具有获得司法救济的权利，而司法机关只有进行实体审查才能判定行政机关的定性是否准确并最终决定是否予以支持。因此，在具体案件中，法院不应直接以原告与申请获取的信息不具备法律上利害关系而否认其诉讼主体资格，但在认可其诉讼主体资格后，可能以其不具备申请获取相关信息资格为由，从实体上判决驳回原告的诉讼请求。

二、依职权主动公开信息不作为案件的受理条件司法实践中，对诉行政机关未依职权主动公开信息的情形是否应纳入行政诉讼受案范围存在认识分歧，主要是因为我国行政诉讼制度中不认可公益诉讼，

而《条例》第十条至第十二条列举的情形中，行政机关应当主动公开且重点公开的信息包括行政法规、规章和规范性文件，国民经济和社会发展规划、政策、统计信息，财政预算、决算报告，社会公益事业建设情况等很多社会生活宏观方面的信息，更多涉及的是公共利益。一种观点认为，这种情况不宜直接受理，而应告知起诉人先向行政机关提出申请，对行政机关答复不服的，方可起诉。2009年11月最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》基本持这一观点，但各地实践中操作不一。南京市

2008-2010年统计数据显示，信息公开行政案件中未经申请程序直接起诉行政机关未依职权主动履行信息公开法定职责的共7件，其中受理后进入实体审查的

6件。

笔者认为，对诉未依职权主动公开信息的不作为案件可以受理，但在受理条件上应当进行合理限制：对此类案件不应设置“申请前置”的起诉条件，而宜以对原告是否具备诉讼主体资格的审查来加以限制。首先，“申请前置”的程序设置与《条例》和相关司法解释的精神似有偏离。《条例》中明确区分了主动公开和依申请公开两种信息，分别设置了公开的方式和程序，但在第三十三条第二款规定中统一赋予了诉权，可见原告诉权仅应受两种不同的信息公开方式和程序的规制，《条例》本身并未对此有更多的限制。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定，“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”可以认为，《条例》规定的被告应当主动公开信息范围，就属于前述规定中“被告应当依职权主动履行法定职责的”情形。另外，最高人民法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》也要求，要准确理解、严格执行行政诉讼法和相关司法解释关于起诉条件、诉讼主体资格、起诉期限的规定，不得在法律规定之外另行规定限制当事人起诉的其他条件。因此，对诉行政机关未依职权主动公开信息的不作为案件，司法机关不应设置“申请前