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自然保护区生态补偿的财政政策研究

然保护区是对有代表性的生态系统、珍稀濒危野生动植物的天然集中分布、有特殊意义的自然遗迹等保护对象而划定的特殊的自然地域。它发挥着涵养水源、净化空气、防风固沙维持生态平衡等功能，起到了可持续保护和利用自然资源的示范和引领作用。生态保护具有很强的外部性经济活动特征，对生态保护者给予必要的经济补偿，能够很好地调动保护者的积极性，维护国家的生态安全。建立生态补偿就是为了保护、维持、恢复和重建生态环境的各种功能，这种补偿活动需要政府的资金支持。

一、我国自然保护区的生态补偿财政政策现状及问题

我国现行的自然保护区生态补偿财政政策可分为：①处罚生态损害者以筹集资金的财政收入政策，如开征资源环境税收、征收生态环境补偿费、建立生态补偿专项资金等；②补偿环境污染受害者、奖励环境保护者、配置补偿资金的财政支出政策，如财政转移支付、税收减免等。这样的生态补偿政策为我国自然保护区的建设和发展起到了一定作用：一是为保护区运行与发展提供了资金来源，确保其生态环境得以持续的改善，维持国家的生态平衡。二是缩小了地区差距，推动了地区公共服务均等化，促进了社会公平。三是纠正了负外部性，把外部成本内部化，提高了企业环保意识，推动了保护区的可持续发展。随着我国生态文明建设步伐不断加快，人民群众对于生态环境要求越来越高，现行财政生态补偿政策显得越来越不适应。

（一）补偿方式落后生态补偿方式分为实物补偿、资金补偿、智力补偿、项目补偿及政策补偿。资金补偿和实物补偿是补偿者将货币、物资直接给予被补偿地区，这种补偿方式直接便捷，但是补偿资金可能因受偿者的不合理利用而被浪费，不能推动其生活生产方式改变。政策补偿、智力补偿是指补偿主体利用资金发展替代产业，以帮助提升当地经济内在发展动力，从根本上解决民众失去原有谋生手段后的生存发展问题。但在我国实践中，由于项目补偿和智力补偿的项目难以精准的把握，其补偿的实施效果并不显著，导致很多资金浪费严重。

（二）补偿资金的使用与管理不完善目前补偿资金在实践操作中暴露了许多弊端：第一，资金发放耗时较长。资金的发放历经多级政府层次，效率低下。由于补偿资金难以实现较高透明度，还可能导致资金的不必要流失。第二，补偿资金的使用不够规范造成补偿范围随意扩大或缩小。第三，补偿资金有被挪用的风险。补偿资金在实践中很难做到专项专用，目前法律也无明文规定滥用补偿资金的惩罚措施。第四，监督机制不够健全。补偿资金没有与之配套的监督和考核机制，造成了补偿资金使用效率低，难以发挥应有作用。

（三）自然保护区管理缺位我国的自然保护区没有根据管理目标进行精准分类，这种宽泛的管理分类，使原本就十分有限的财政资金被摊薄，致使一些保护区不得不开展一些以经济创收为目的的生产活动。从而造成了以下问题：第一，重开发轻保护。许多保护区所在地政府为了追求地方经济发展，把重点放

在经济开发的收益活动上，过度开发超出了生态环境的承载力度。其开发收入归地方财政所有，而基础设施的投入却由保护区部门所管，资金的所有与使用不衔接，反而制约了保护区的发展。第二，保护区公众参与率低。目前自然保护区公众，在保护区管理上参与不够，对保护区的一些基本法规和信息缺乏了解，从而导致政策、法规执行不畅，容易与保护区管理人员发生矛盾。

（四）缺乏强有力的法律保障，执行力较差没有专门的法律，把补偿方式、资金、对象确定下来，法律也无明确规定滥用补偿资金的相应惩罚，从而导致生态补偿在现实中执行力较差，浪费了许多人力财力，而对自然保护区的建设作用没有起到应有作用。

二、国外生态补偿财政政策的经验借鉴

（一）美国美国的生态补偿方式具有多元化，在治理农业面源污染时，运用了以下补偿方式。第一，财政补偿。联邦与州政府均为其拨付了充裕的资金。第二，政策补偿。引导扶持农民发展绿色产业，对农民的环保行为给予补偿。第三，项目补偿。采取了工程治理措施与自然资源保护计划。第四，技术补偿。主要表现在农业生产管理技术上，包括耕作管理、农药管理、养殖管理等。

（二）日本日本的生态补偿实践早于我国，在管理制度上的创新值得参考。以琵琶湖治理为例，在国家和地方层面都设立了特定的管理机构，把具体责任落到实处。管理机构人员具有专业素养，有能力处理各种矛盾。同时，政府特别重视环保教育培养环保意识，鼓励公众做好力所能及的日常保护工作，实现信息共享，建立对话协商机制，号召公众出谋划策，鼓励公众承担社会责任。

（三）印度针对印度西部地区狼的种群急速减少，1972年政府颁布《野生动植物保护法案》，该法案明确禁止捕杀野生动植物，把补偿主体、方式、资金来源等都写入了该法案中。界定了生态补偿责任和生态主体义务，有法可依。推进了生态补偿的制度化和法制化，从立法层面上为自然保护区的生态补偿提供了保障。

（四）经验借鉴1．灵活运用多种补偿方式在生态补偿中，可以综合运用多种补偿方式，单一的补偿方式发挥效果有限，多种补偿方式灵活运用，不仅可以发挥各自功能，而且可以实现其综合效用。2．成熟的公众参与和对话协商体制加强环保宣传教育，培养爱林护林保护大自然的习惯，营造爱护环境的良好风气，激励公众参与，建立通畅的对话协商机制，缓和保护区与周边社区居民的矛盾，推动政策实施，建立既灵活又高效的管理体系。3．法律政策体系的保障全面建立健全生态补偿机制，前提是要做好与立法有关的工作，必须从立法层次上把补偿对象、方式、范围、资金都明确下来，真正做到生态补偿有法可依，保证生态补偿资金及时足额拨付到位。

三、完善我国自然保护区生态补偿财政政策的建议

（一）完善补偿资金的筹集与使用机制1．开征生态税，筹集补偿资金我国公民生态保护意识逐渐加强，征收生态税应提上日程。可以考虑把生态税并入地