论文范例--我国公共政策执行力分

我国公共政策执行力分析
内容摘要：公共政策执行力作为管理领域的新概念，它不仅是政策执行目标能否实现的重要保证,也是衡量政策运行质量的重要指标。

当前我国各级地方政府由于体制机制等多方面原因，执行力薄弱的问题较为突出。

本文从探讨公共政策执行力的一般意义出发，在系统分析影响我国公共政策执行力诸多因素的基础上，探讨了考核政策执行力的依据和标准，并提出了改善我国公共政策执行力的若干措施和方法。

关键词：政策执行力；政策失灵；执行力效能；执行力文化
中图分类号：D630
Analysis on China’s Imp lementation of Public Policies
Abstract：As a new management concept, the implementation of public policies is not only one of the deciding factors in fulfilling the objectives of the implemented policies but also an important indicator reflecting the effectiveness of the implementation. Currently, a variety of problems in mechanism and other aspects account for the alarmingly weak implementation of policies, which can be seen in governments at every level. This thesis starts with the general meaning of the implementation of public polices and then offers a systematic analysis on the factors that influence the implementation of public polices together with the basic aspects and criteria against which the implementation can be measured. The author also put forth a good many suggestions and solutions for the improvement of China’s implementation of public polices.
Key words：policy implementation；policy failures；the efficacy of the implementation ；the culture of implementation
一、公共政策执行力的概念、地位和作用分析
（一）公共政策执行力的概念
公共政策是政府履行行政职能的主要手段之一，其目标实现程度的高低，直接决定着各级政府的行政绩效水平。

公共政策执行力作为管理领域的新概念，它不仅决定着政策方案能否实现，以及实现的程度和范围，也是衡量政策运行质量的重要指标。

因此，对我国公共政策执行能力状况进行科学的考察和分析，就显得十分必要。

那么，什么是执行力呢？按照美国学者拉里·查兰的说法，执行是一家公司的战略和目标的组成部分，它是目标和结果之间不可缺失的一环。

①另一美国学者保罗·托马斯和大卫·波恩指出：“执行力是一整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势。

”②我国也有学者认为，执行力就是指组织执行战略，实现组织经营战略的能力。

周永亮博士则认为，执行就是实现既定政策目标的具体过程，而执行力就是完成执行的能力和手段。

也就是说，在形成了决策，制定了具体的计划之后，达到目标的具体行为就是执行，而确保执行完成的能力和手段就构成了执行力。

③在此基础上，我们可以把执行力定义为：通过一套有效的系统、组织、文化或操作方法等把决策转化为结果的能力和手段。

在具体的政策执行过程中，有了想法没有行动，或者有了行动看不到预期的结果，都是执行不力的表现。

就公共政策执行力来说，我们认为，公共政策执行力就是指在不断变化的公共政策执行环境中，政策执行主体依据一定的理论、原则和模式，采取一定手段和方法，能动的利用各种资源，把公共政策转化为预期目标的能力。

它是一种综合的、系统的能力，是一个动态的过程，不同时期表现为不同的形式。

这种能力主要包括：领会力、创新力、学习力、思考力、预测力、计划力、组织力、控制力、决断力、应变力、指挥力、沟通协调力、评估力、调整力、问责力等。

从公共管理的角度理解，它是各级政府部门执行党和国家的路线方针政策、政令法规以及上级决策指令的能力，是政府通过人员流程、决策流程和运行流程来保证工作目标实现的能力。

公共政策执行力贯穿于政府活动的整个过程。

它不仅受到执行者自身素质的影响，同时还受到政策本身、政策主体、政策资源、政策环境等因素的影响。

它是公共政策执行过程中最为关键的因素，其考核、度量和提升都具有一定的难度。

（二）公共政策执行力的地位和作用
①[美]拉姆·博西迪，拉姆·查兰：《执行-－如何完成任务的学问》，机械工业出版社2003年版，第16页。

②[美]保罗·托马斯，大卫·波恩：《执行力》中文版序，中国长安出版社2003年版，第1页。

③国富执行力课题组：《本土化执行力模式》，中国发展出版社2004年版，第211-213页。

公共政策执行力是政策过程中不可忽视的核心要素,决定着我国公共政策执行效率的高低。

对公共政策执行力的研究，将促使公共政策的回归落实。

政策重在落实，没有落实的政策就不是完整的政策，只能变成纸上的空谈而一文不值。

长期以来，由于只关注公共政策本身，而忽视了对政策执行过程和执行效果的价值取向，导致很多歪曲执行或者不执行政策的现象，“上有政策，下有对策”就是典型的例子。

因此，对公共政策执行力的研究，要从公共政策执行过程的种种状况进行分析，紧紧围绕执行这个具体政策的过程，探索完成执行过程的最佳手段和能力。

这不仅对公共政策执行力的研究具有理论上的指导意义，还能够促使政府和民众转变对现代公共政策的价值取向，从而推动公共政策的实际执行。

另外，对公共政策的研究还可以促进政策的优化，有利于政策的顺利执行。

现阶段，强调公共政策执行力的现实意义主要体现在：首先，公共政策执行力是政府工作的生命力。

再难得的机遇，再新颖的思路，再鼓舞人心的目标，离开了执行都将成为空中楼阁。

而政令不通或执行不力，无疑会损害政府的公信力。

其次，公共政策执行力建设是当前特殊的国情的需要。

我国正处于贯彻落实国家“十一五”规划，加快构建社会主义和谐社会的特殊历史时期，迫切需要政府具有高度的历史责任感、强烈的忧患意识，运用其政治智慧创新求实，提高政府执行力。

在“十一五”规划的实施过程中，公共政策执行力所反映的是政府将战略目标变成现实，将规划转化为成果的能力，它是目标与结果之间不可缺失的一环，是实现规划目标的关键要素。

从这个意义上讲，提升公共政策执行力又是政府规划实现的需要。

二、公共政策执行力的度量标准探析
在公共政策执行过程中，公共政策执行力是始终贯穿其中的一个因素。

公共政策执行力的强弱，往往表现为执行的效能和效益状况。

效能指的是事物所蕴藏的有利的作用。

公共政策执行力的效能主要是考核公共政策能够被落实的能力和程度，是针对执行主体主客观状态的一个评价。

在公共政策执行过程中，政策执行主体的执行效能可以从两个方面进行考察：一是政策的科学化和民主化程度以及政策执行主体对执行资源的拥有状况。

即是政策执行主体在具体的某项政策执行过程中是否已经具备了应有的人力、物力、财力和权威资源。

这一点是非常重要的，现实中的很多政策难于执行，很大程度上是由于政策主体缺乏政策执行所必需的基础资源，而无从集中力量进行实施。

二是政策执行主体自身的主观努力程度。

按照有些学者的说法，由于政策执行主体所处的地位，本身就存在一种天生“惰性”。

表现在具体的执行过程中，就是对上级的政策照搬照抄，不考察实地的具体情况，原原本本的传达，原封不动的落实。

惰性的存在，使政策执行者
在执行中往往只重视形式和程序，而对政策的结果漠不关心。

于幼军曾撰文指出：“目前，在一些政府部门，相当存在行政效率不高、服务态度不好、办事推诿拖拉、敷衍塞责、失时误事、不少工作制度形同虚设的现象和问题，这些都与政策执行主体的主观努力有关。

”①因此，要不断加强政策执行队伍的管理和培训，树立责任意识、服务意识、法治意识，培养为民、务实、清廉的作风，不断提高他们的综合素质。

效益指的是效果和利益，即公共政策在执行过程中所体现出的有效性。

用它来考察公共政策执行力的问题，主要是用来衡量政策被执行以后，实际能达到的解决问题的程度，即政策落实的效果。

任何政策的制定和实施，都是为了解决当前正在发生或即要发生的某些具有较大影响的社会问题。

政策有无执行力，最终还要看实际问题的解决情况。

我们从以下三个方面对其进行考察：一是政策执行的时效性大小，即政策落到实处所用的时间。

现代社会中，时间是有价值和成本的。

虽然不同的政策真正体现出政策效果来所需要的时间不同，但对于特定的某项政策，其能否在规定的时间内达到预期的政策效果，就能体现出政策执行力的强弱和效益大小。

二是政策执行的成本，即政策执行所消耗的资源状况。

完成特定的政策执行投入的成本越低，说明政策执行力越强，反之，政策执行力就越低。

三是政策执行的收益，即政策执行解决实际问题的程度和质量。

所要解决的问题是否得到解决，或是否有所改善，或者问题解决之后是否出现其它问题，又或是在解决这一问题的同时，是不是能防范同一问题的再度发生等。

这些都不同程度的体现了政策执行力的强弱。

三、我国公共政策执行力现状与问题分析
在我国公共政策执行主要是自上而下的强制执行模式，在这种主导模式下，政府的行政指导性以及行政手段得到了很好的运用，确保了国家的重大政策得以顺利执行。

但我国的公共政策在执行过程中，部分地方表现出执行手段简单，方式单一、政策棚架、执行不到位或执行走样、搭车收费等一些不良的现象。

这些问题的存在有着深厚的经济与社会原因，严重制约了公共政策的执行效力和效率，造成了公共管理资源以及社会资源的浪费和损失。

公共政策执行手段单一。

主要体现在某些地方的城管执法、计划生育执法工作中。

执行主体不考虑政策对象的认识水平、心理承受能力等实际情况，不是以理服人，而是一味的采用行政方式和经济方式，以势压人，野蛮执行，导致干群关系紧张，严重影响执行效果。

①于幼军：《全面提高政府公信力和执行力》，《人民论坛》，2006年第7期，第4-6页。

依法行政是公共政策执行者的基本要求。

但在许多时候执法者法制观念淡薄，还是习惯使用传统的行政手段，“有法不依，执法不严”的现象时有发生，法律手段没能发挥应有的作用。

政策执行者在具体的工作中，忽视思想教育手段的运用，缺乏自觉性，效率观念和意识薄弱。

一旦出现政策对象对政策不理解，出现畏难和抵触情绪，执行人员就采取制裁、经济处罚等方式，野蛮执行公共政策，严重影响了公共政策的执行力。

“上有政策，下有对策”对政策的变异和曲解。

政策执行者在具体的政策执行过程中采取偷梁换柱的做法，实施替代执行或象征执行，改变政策的实质内容，只保留政策的一些表面现象，敷衍塞责，使原有的政策方案难以得到落实。

政策执行者“趋利避害”的选择执行，引发“政策贪污”现象。

政策在执行中被截留，政策变形失真，内容残缺不全，政策的精神实质和内容不能传达到目标群体和利益相关人员，影响政策目标的实现。

附加执行的“土政策”、“土规定”带来的政策绑架和乱收费现象。

政策在执行过程中，执行人员附加了一些不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越政策的原定要求。

这种“土政策”、“土规定”扩大了原政策的调控力度和范围，改变了政策功能，超越了政策目标，出现了政策浮夸。

四、影响我国公共政策执行力的因素分析
公共政策执行是在复杂社会系统中进行的复杂活动，其有效性经常会受到某些因素的影响，使得公共政策实施后，并不一定能得到预期的政策效果，有时会造成政策执行走样，甚至导致政策失灵。

公共政策执行力是政策过程中不可忽视的核心要素,决定着公共政策执行效率的高低。

当前我国各级地方政府由于体制机制等多方面原因，政策执行力薄弱的问题较为突出。

因而，分析导致我国公共政策失灵的影响因素，才能克服其不利影响，提高我国公共政策执行力，进而实现公共政策目标。

总的来说影响我国公共政策执行力的因素主要包括以下几个方面：
（一）公共政策本身
政策方案的科学性、合理性和可操作性，是衡量政策质量的三大指标。

公共政策本身存在的问题主要包括政策方案不合理、方案含糊不清、缺乏稳定性、缺乏公平性等。

这样政策在执行的过程中会受到不同程度的影响和制约，很难达到预期的政策目标。

因此，制定科学的政策是实现政策目标的一个必要保证，也是公共政策执行能够顺利实现的关键因素。

具体而言，影响公共政策方案制定的因素主要包括以下两个方面：
1.公民的参与度
现代社会中，公共政策作为以政府为主的公共权威部门对社会进行调控和管理的主要手段，以其巨大的作用力和影响力，日益渗透到人们生活的各个领域，不断影响和调整着人们的生活。

随着我国市场经济体制的建立和完善，我国公民的利益关系不断得到调整，打破了原来的社会利益格局和社会利益单元化倾向，公民的利益不断趋向多元和分化。

在多种利益诉求的推动下，公民具有参与公共政策制定与执行的动机和愿望。

可以说，政策执行效力在某种程度上取决于政策制定和执行过程中的公民参与度。

温家宝总理在十届人大二次会议的《政府工作报告》中明确提出：“要进一步完善公民参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性”。

报告将公民参与、专家论证和政府决策相并列，并把公民参与放在了首位，这充分体现了公民参与，在政策制定和执行中的重要性。

在政策的制定过程中，如果缺少公民参与，政府高唱“独角戏”，其结果或者是公民不承认该政策的必要性，或者是不接受该政策。

这样，政策的科学性和公正性就会受到影响，公民对公共政策漠不关心，抱着“上有政策，下有对策”的心态，各自为政，最后会导致公共政策失灵。

因此，在政策的制定和执行过程中，必须加强公民参与机制建设，提高公民参与水平，减少政策执行阻力，避免政策失灵现象。

2.政策的科学化和民主化程度
当今社会，科学和民主是不可分的统一体。

没有民主，就没有真正的发展科学；没有科学，也无从建立真正的民主。

政策的科学化和民主化水平的高低关系到公共政策目标能否顺利实现。

科学民主的公共政策能够减少政策执行过程中的阻力，避免政策失灵现象的频繁发生。

影响公共政策科学化和民主化的因素是多方面的：首先，公民是公共政策调整的主要对象，公民能否参加政策制定直接影响着公共政策制定的科学化，民主化和专业化水平。

其次，政策制定和执行主体的素质、能力和工作意愿也影响政策制定的科学化和民主化程度。

以我国的行政公共听证为例，在具体的执行过程中，往往存在组织方操纵公听代表的选择、公听代表的产生方式不公开、代表缺乏代表性、或代表能力不足、听证双方所掌握的信息不对称、缺乏参加公听的保障和激励机制等问题。

导致“听而不证”的现象时常发生。

①
（二）政策执行主体的素质和能力
政策执行主体可以简单的界定为直接或间接地参与政策执行过程的个人、团体或组织。

他们的素质和能力会直接影响政策的制定和执行。

首先，公共政策执行主体是否能够以公共利益为取向，以公共责任为依托，是①王湘军：《评点我国行政公共听证现状》，《北京观察》，2006年第6期，第58-60页。

影响公共政策执行力的关键所在。

王春福在《理论探讨》2007年第1期撰文认为，由于公共精神的缺失，政府的某些部门和某些地方政府的行为偏离了公共利益的轨道，甚至用自身的利益取代公共利益，弱化了对最终意义的价值追求。

面对反映公共利益的政策，他们就会从自身利益出发，上有政策，下有对策，合意的就执行，不太合意的就不执行，只顾局部利益，不顾全局利益，搞地方和部门保护主义。

如果在政策制定和执行过程中，忽视或缺乏这种公共精神①，中央政府制定的政策到了某些部门和地方政府就会扭曲变形，大打折扣，导致政策措施不能落实，政策目标无法实现。

政府一旦失去了公共精神，公共权力就会被滥用，就会成为政府为自身谋利益的工具，使政府行为偏离正确的轨道。

失去了公共精神的政府，严重的还可能被某些社会强势群体所俘获，成为某些强势群体谋求不正当利益的工具。

更有甚者，政府的某些部门和某些地方政府还有可能同某些强势群体结成利益共同体，同中央政府进行博弈。

在这种情况下，政策执行工具无论多么有效也无法发挥作用，严重地影响公共政策的执行力。

很多政令不畅、执行不力的情况，都可以在公共精神的缺失上找到其原因。

其次，作为政策执行的基础资源，执行者的作用是不言而喻的。

政策执行者的品德、知识、能力和身心素质也是保障公共政策能够顺利实施重要因素。

事实上，公共政策执行者在具体的政策执行中，必须具备包括应变能力、思考能力、创新能力、交际能力、表达能力、组织管理能力等多方面的能力，以满足公共政策顺利实施的需要。

一旦政策执行者的素质和能力，不能满足某项特定政策执行的要求，公共政策的执行力就会被弱化或不足，公共政策的目标就无法顺利实现。

（三）信息沟通机制
信息是公共政策执行的重要资源，是防止执行阻滞的必要条件，也是政策执行力强弱的一个标志。

从信息论的角度看，公共政策执行就是一个信息发散和汇集的过程。

一方面，政策制定和执行主体对政策对象进行政策讲解和宣传，释放和传递有关政策信息。

另一方面，在政策执行和实施过程中，政策主体通过各种方式和手段搜集大量的政策反馈信息，依据现实社会中的情况，对政策进行及时的补充和调整。

如果信息沟通机制不健全，就会造成政策执行失灵。

首先，当信息交流阻滞，政策制定者与执行者缺乏公众参与机制，透明度低，政策对象在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知，或者道听途说、一知半解，难以在短期内认同和接受这
①公共精神是指社会成员在公共生活中对人们共同生活及其行为的准则、规范的主观认可并体现于客观行动上的遵守、执行。

它包括独立的人格精神、社会公德意识、自制自律的行为规范、善待生命社会的慈悲胸怀。

一政策，这样就会加大政策执行的难度和风险。

其次，信息反馈机制的缺失，会导致政策执行的盲目性加大，政策评估缺少依据，政策效果难以认定。

强有力的政策反馈系统，有利于及时将政策执行中发现的问题反馈给上级部门，有利于政策计划在某些方面及时优化。

因此，信息传递受阻，沟通不畅，信息疏导失真和扭曲，都会阻碍政策宣传以及政策的有效执行，同时也能很好的反映政策执行力效能的大小。

（四）政策执行环境
政策环境是影响政策产生、存在和发展的一切因素的综合。

任何一项公共政策的执行都无一例外地要与其他社会因素发生相互作用，受到一定社会环境的影响。

良好的政策环境是政策实现最终目标、取得最大成绩的前提。

公共政策试图解决的问题来源于社会，公共政策针对的目标群体是社会成员，公共政策的执行主体也处在一定的社会关系之中，因此，适宜的社会环境无疑有助于公共政策的顺利执行。

根据系统论的观点，公共政策执行本身是一个系统，而这个系统又处在一个更大的系统之中。

内外两个系统就是政策执行的环境因素，构成了政策执行的基础，时刻影响着政策执行的过程。

总体而言，政策环境有宏观和微观之分，宏观政策环境主要是指政治、经济、文化等环境；微观政策环境主要是指在政策执行中的人力、物力和财力的投入情况以及信息渠道的畅通与否。

当然，环境因素不是一成不变的，它随着社会的发展而不断的变化。

以我国“市管县”的政策发展过程为例，在体制改革之前和之初，我国主要处在计划经济体制的大环境中，只能用行政体制改革来满足城乡互补、共同发展的要求，“市管县”的政策方针对促进城乡经济的发展起了一定的作用。

但是，随着我过市场经济体制的建立和完善，“市管县”政策束缚了县域经济的发展，出现了“市压县”、“市卡县”、“市挤县”的现象。

①因此，要提高公共政策的执行力，就要用动态的思维方式对待政策执行环境，及时地对政策执行情况进行评估，根据评估结果和现实情况对政策执行方案进行补充和调适。

（五）政策执行资源
无论政策制定的多么理想，如果缺乏必要的用以执行的资源，政策执行的结果也不能达到政策规定的要求。

就政策执行来说，它所需要的资源主要包括物质资源、人力资源、信息资源和权威资源等四种。

这些都是公共政策得以有效执行所必须具备的条件，缺少任何一个方面政策执行方案将无法实施。

具体而言，物质资源是保障政策执行的经济技术条件，充足的物质资源有利于执行要素的优化组合。

它主要包括必须的财力(经费)和必要的物力两个方面，是保证公共政策顺利执行的经济基
①唐琦玉：《在我国建立省直管县的设想》，《中国经济时报》，2006年3月31日A2版。