公共管理学王乐夫蔡立辉

公共管理学王乐夫蔡立

辉

集团标准化办公室：[VV986T-J682P28-JP266L8-68PNN]

第一章导论

1.1公共管理学概述

公共管理学—公共管理学是公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。

（1）公共管理学是公共行政的一个分支学派，是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共工程与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。

（2）它在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。

公共管理与公共行政之间的差别：

(1)公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标

的具体“运作”过程；

(2)公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强

调管理的，经济的手段；

公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，

公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。

公共产品—为公共商品、公共物品或公共品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及

收费困难等特征的物品。

私人物品—即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。

公共政策—是指拥有合法权威的包括立法机关、行政机关、司法机关在内的政府，以及由它们授权的有关机构或部门为了解决公共资源或者社会公共利益

的分配等社会问题所作出的正式的决定或安排，这种决定或安排是确立

一定社会生活的行为准则和行为依据，通常可以表现为法律、政令、计

划、方案、程序等形式。

公共政策与公共管理的区别：

公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则，它通过对社会

的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为一个社会中人

们的生活和社会发展创造必需的环境，是人们生活的一种外在条件。

（2）公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。

公共政策与公共管理有着某些相通或相通的地方，具有密切的联系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。

第二，公共政策具有一定的公共管理职能。

第三，公共管理是实现公共政策的基本途径。

第四，在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。

公共管理与工商企业管理之间存在着相通之处：

都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能。

公共管理与工商企业管理之间区别主要表现在：

1.管理性质的不同

与工商企业管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共组织的活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的，具有了明显的政治性或公共性的特征。

2.公共管理与工商企业管理的使命不同

公共管理以服务公众、实现公共利益和维护公共秩序为目的；工商企业管理以营利为目的。

3.效率意识的强弱不同

公共管理所需经费大部分来自于公共财政预算，公共管理者并没有太多的削减开支和有效运作的诱因，成本—效益的观念和意识差；工商企业运作的经费来源于本企业的生产所得，以获得更多的企业利润为动机，成本—效益的观念和意识强。

4.责任的性质、范围不同

与工商企业管理相比，公共管理更强调公共责任、社会责任。在工商企业管

理中，权威和责任的划分是比较清楚的；在公共管理中，公共管理运作的规模和复杂性、对官僚机构加以政治控制的要求、对一致性和协调的寻求等因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并复杂化了公共决策的过程。

5.管理的广泛性、复杂性的程度不同

就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。

1.2公共管理学的研究对象

公共管理学—是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过

程及其规律性的学科，它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有

效地执行公共政策、提供公共物品和提高公共管理绩效。

公共管理学的学科特征主要表现为：

（1）研究对象与范围的特征

（2）跨学科和综合性的特点

（3）具体研究问题的特征

（4）公共管理学既是实证的，又是规范的

（5）更具现实性

1.3公共管理学的研究途径和方法

美国着名学者波齐曼认为，公共管理学研究可分为两种途径：公共政策途径（P途径）和企业管理途径（B途径）。

P途径强调的是与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切有关。

P途径的公共管理如下特征：

第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；

第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；

第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。

B途径：是受管理主义的影响，主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。

B途径的公共管理特征：

第一，偏爱企业管理的原则

第二，对公、私部门的差异不作严格区分

第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理

第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法

P途径和B途径之间的共同之处：

（1）它们的眼光并不局限于行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外部环境的关系上；

（2）它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重视经验性的材料。

公共管理学的基本研究方法有：

1.实践抽象法

对管理实践进行总结、概括和抽象，以获得新的公共管理概论的方法，就是实践抽象法。

2.实体分析法

公共管理中的实体分析法，就是在进行公共管理研究时，将公共管理的主体即公共组织，如政府公共部门、非营利组织和准政府组织等，作为一个实体来看待，重点分析该实体存在和发展的前提条件及其与环境的关系，从而获得对这一实体活动的条件和规律等的认识。

3.实验法

在公共管理研究中，可以通过选择特定的对象或领域，甚至人为地提供某些条件，进行管理实验或政策实验，以取得在更大范围推行某一类公共工程、实施某一种改革甚至整个公共管理体制改革的经验。

4.系统分析法