新区域主义_美国大都市区治理的新思路

2010年第1期

中山大学学报(社会科学版)N o .12010第50卷

J OU RNAL OF S UN YAT S EN UN I VER SI TY V o.l 50(总223期)(SOC I AL SC IENCE ED IT I ON )G eneral N o .223

*收稿日期:2009-05-19

基金项目:教育部人文社会科学重点研究基地重大项目 区域公共管理研究:国际比较的视角 (2007JJ D 630017);中

山大学二期!985工程∀公共管理与社会发展研究创新基地项目;中山大学三期!211工程∀行政改革与政

府治理研究项目;中国公共行政研究精品培育专项资金

作者简介:张紧跟(1973-),男,湖北应城人,管理学博士,中山大学政治与公共事务管理学院、中山大学行政管理研

究中心副教授(广州510275)。

# 邓小平文选 第3卷,北京:人民出版社,1993年,第373页。

∃ 在国内已有的研究中,大都市区、都市圈、都市带、城市群等是相互联系又有区别的几个相关概念。参见高汝熹、罗守贵: 2006中国都市圈评价报告 ,上海:上海三联书店,2007年,第1-8页。

新区域主义:美国大都市区治理的新思路

*

张紧跟 摘 要:20世纪以来,大都市区治理一直是美国公共政策争论的主题。相当长一段时间内,改革传统与

公共选择视角间的争论一直主导着当代美国的大都市区治理,但由于两者都有着内在的局限性,只能为大都

市区治理提供有限的指导。20世纪90年代以来,新区域主义应运而生。与改革传统和公共选择视角立足于

结构性改革不同的是,新区域主义更强调治理过程,主张通过在相关主体间建立健全有效的协调机制以提高

区域性竞争力。尽管新区域主义面临诸多挑战,但它提出了一种新型的大都市区治理思路,对促进当代中国

城市群健康发展也具有重要的启示意义。

关键词:新区域主义;大都市区治理;美国

中图分类号:D 523.5 文献标识码:A 文章编号:1000-9639(2010)01-0131-11

综观全球经济的发展态势,以城市为核心的大都市区已经成为世界经济最为活跃的区域,并开始逐步主导全球经济。但是,随之而来的是大都市区治理难度和复杂程度的日益加大。在相当长一段时间内,巨人政府论与公共选择视角之间的争论一直主导着美国大都市区治理,但都有着无法克服的局限性。20世纪90年代以来,以大都市区区域性政策的经验性研究为基础,新区域主义作为一种新的治理思路被提出。与以往立足于结构性改革不同的是,新区域主义更强调治理过程,主张通过建立健全有效的协调与协作机制,提高大都市区的公共治理能力和竞争力。本文认为,新区域主义作为当代美国大都市区的一种新型治理思路,不仅适应了全球化时代大都市区治理的需要,而且有助于解决大都市区所面临的现实困境。近年来,当代中国逐渐呈现出长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾三大城市群发展的态势,如何实现有效治理以提升区域发展竞争力,是当代中国区域治理理论与实践面临的一大难题。尽管中美两国制度环境差异巨大,但正如邓小平所言:!社会主义要赢得与资本主义相比较的优势,就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果,吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切

反映现代化生产规律的先进经营方式、管理方法。∀#因此,当代中国虽然不可能照抄照搬美国模式,但

借鉴新区域主义对于推动当代中国的城市群发展和提升其竞争力也具有重要意义。

一、新区域主义产生的背景

现代意义上的大都市区∃

孕育于工业化以来的城市化与郊区化交错发展的过程之中。由于大都市131

区在全国的普遍发展和规模的扩大,美国行政管理与预算局曾多次修订大都市区的概念#。一般而言,大都市区(M etropo litan)是一个十分容易混淆的术语,是指通过地理和经济联合在一起的由一个大城市和几个小城镇组合而成的城市聚集区,或者是包括一个具有一定规模的人口中心以及与该中心有着较高的社会经济整合程度的邻近社区∃。

当前,欧美发达国家的大都市区已经成为世界经济发展最为活跃的区域,在促进各国经济社会发展乃至全球发展方面都扮演着举足轻重的角色%。但是,随着大都市区的发展,其治理难度与复杂程度也日益加大。大都市区在生态、经济和社会上是一个有机的统一体,许多区域性公共问题都是紧密联系和不可分割的。为了有效治理诸如资源配置、环境治理、公共安全、发展规划等区域性公共问题,就需要在大都市区内建立常态的区域治理制度。但是,二战后,美国大都市区不仅规模急剧膨胀、数量急剧增加,而且其生态组织结构也发生了很大变化,逐步从单中心结构向多中心结构转变&。由于政治实体众多、利益集团繁杂,大都市区内多中心的利益主体之间矛盾重重,许多区域性公共问题得不到有效治理,产生了诸多弊端。具体而言,主要表现为:(1)大都市区内各个辖区在经济发展和公共服务上的不平衡;(2)大都市区内诸如区域综合规划等区域性公共问题得不到有效治理;(3)大都市区的整体竞争力受到损害∋。

这样,大都市区政府管理的碎片化就成为治理的难题:一方面,大大小小且数量众多的地方政府都积极寻求自身的独立性与自主性;另一方面,层出不穷的区域性公共性问题又不断陷入治理困境。20世纪以来,一方面,政府一直在试图找到一种合适的区域治理模式,以使一个聚居人口与经济活动的领域范围能够与城市区域系统相符合(;另一方面,学者从不同角度展开研究,力图建立区域治理制度来满足城市区域发展的新需要)。总体上看,这些研究主要有三个共同的目的:(1)在大都市区建立一种方法以提升地方政府间合作;(2)区域治理的目的是解决大都市区碎片化政府组织结构带来的外部性;

(3)提供一种财政和减税办法来促进城市中心的发展,以便于使其能更好地为整个区域发展作贡献∗。

从20世纪40年代到80年代中期,!巨人政府论∀这一传统改革思路一直在美国学术界占主导地位。巨人政府论认为大都市区的碎片化结构严重损害了解决区域性公共问题的能力,而大都市区日益增加的相互依赖性要求采取综合性的和协调性的规划与权威性行动,主张!一个大都市区,一个政府∀。具体而言,其改革措施包括:(1)中心城市的扩张,通过兼并邻近的郊区和市镇,主要集中在南部和西部各州;(2)市县合并,1945-1976年有14起市县合并,1976-1990年有6起市县合并,1996年有3起、1997年有4起成功的市县合并,最近的案例是堪萨斯市与万多特县的合并+;(3)建立广泛权限和自治的双层制度,上层大都市区政府功能主要集中于那些跨地区的事务,如空气和水污染控制、垃圾处理、区域性土地利用规划等,而地方性事务,如街道照明、地方公园和运动场、垃圾收集等由下层地方政府处理 。!巨人政府论∀认为,改革不仅可以产生出统一的行动、更公平的公共服务、更强的区域公共治理132

中山大学学报 社会科学版 2010年第1期

#

∃

%

&

∋()+ 孙群郎: 美国城市郊区化研究 ,北京:商务印书馆,2005年,第235-237页。李国平等: 首都圈:结构、分工与营建战略 ,北京:中国城市出版社,2004年,第6页。曾艳红: 国外典型大都市区发展对我国大都市区建设的启示 , 地域研究与开发 1998年第17期,第21-25页。U.S .Bureau of the Census ,Census of Govern m ents vo.l 1,W ash i ng ton , D.C .:G overn m ent P ri n ting O ffi ce ,1992,pp .

v ,i 109.N e il Brenner ,D ecodi ng the N ew est !M etropo li tan R eg iona lis m ∀i n the U SA:A C ritical O verv ie w,C ities ,2002,19

(1):3-21.

∗ F risken ,F ,and N o rris , D.F ,R eg iona lis m R econsi dered ,J ournal of U rban Affairs ,2001,23(5):467-478.

Sav itch ,H.V,and R.K,V oge,l Pa t hs to N ew R eg i onalis m,S t a te and Local Govern m ent Revie w ,2000,32(3):158-168.

Dav i d K.H a m ilton ,Governing M etrop olitan A reas ,N ew Yo rk :G a rland Pub lishing ,Inc ,1999,p .95.

L .J .Sharpe ,!T he Future of M etrop olitan Govern m ent ∀,In L.J .Sha rpe ,ed .,T he Governmen t of W orl d C ities:The Future of t he M et rop olitan,Ch icheste r ,Eng land :John W iely and Sons ,1995,pp .15-17.