变迁中的俄罗斯国家体制

变迁中的俄罗斯国家体制

——普京改革中央与地方关系

范军

2011-03-26 18:32:19 来源：《东欧中亚研究》2001年第4期

【内容提要】普京上台时,俄罗斯正处于“国体四分五裂时期”。制止国家非一体化趋势,改革联邦中央与地方的关系是普京执政的第一项重大举措,改革的实质是与对任何一个联邦政权都会构成威胁的极端现象——过度的自治权——做斗争。普京作出的一个最重要的决定是成立联邦区,在俄罗斯建立一个“单一的法制和经济空间”。这不仅对国家有利,而且也对地方有利。

【关键词】俄罗斯国家体制中央与地方关系

【作者简介】范军,1954年生,华东师范大学法政学院院长、教授。(上海200062)

“巩固国家”①是普京执政第一年的战略任务。早在普京宣誓就任总统前夕,美国哈佛大学苏联史客座副教授马修·莱诺发表一篇题为《19世纪的日本可为普京提供一个先例》的文章,认为普京正面临与19世纪70年代日本明治时代中央与地方权力之争相同的问题。莱诺预言,普京会寻求发扬俄罗斯的民族主义,重振莫斯科在各州的权威, 建立强大的中央政府,其结果是建立某种有一定限度的、中央集权的民主制度,就像当初明治时期的领导人所做的那样②。

俄罗斯是一个联邦制国家。联邦主体的多样性,是俄罗斯联邦组成上的特点。联邦制国家统一性与多样性并存的特征对中央权威的确立和加强提出了严峻的挑战。联邦制国家如果不能处理好中央和地方的关系,国家就会逐渐式微乃

至走向衰落。普京认为,“真正强有力的国家还是牢固的联邦。整顿联邦和地方权力机关之间的关系是成功的战略改造的必要条件。”③因此,普京执政后首先重划了俄罗斯行政地图。普京决定按地域原则在俄罗斯建立由共和国、边疆区和州组成的7个联邦区。各联邦区和区中心分别是:中部联邦区, 区中心是莫斯科市;西北联邦区,区中心是圣彼得堡市;北高加索联邦区,区中心是顿河畔罗斯托夫市;伏尔加河沿岸联邦区,区中心是下诺夫哥罗德市;乌拉尔联邦区,区中心是叶卡捷琳堡市;西伯利亚联邦区,区中心是新西伯利亚市;远东联邦区,区中心是哈巴罗夫斯克市。

为了加强中央对地方的控制,每个联邦区任命一位总统全权代表。全权代表要使国家元首能在相应的联邦区范围内履行宪法职能。全权代表直接隶属于总统并向总统汇报工作。全权代表接受国家元首的任命,任职期限由国家元首确定,但不超过总统履行其职能的期限。根据规定,全权代表有4项主要任务和13项职能。4项任务是:第一, 在联邦区内贯彻执行总统确定的国家内外政策基本方针。第二,监督俄联邦宪法和联邦最高权力机关决议的执行情况。第三,确保总统在联邦区的干部政策的实施。第四,定期向总统报告联邦区内的国家安全问题、社会经济和政治局势情况。全权代表最重要的职能是协调联邦权力机关地方机构执行联邦法律、总统命令和政府决议的工作;协调护法机关的工作,评估它们的工作情况,向总统提出相应的建议;监督遵守俄联邦宪法以及有关自由和人权的联邦法律;参与联邦主体国家权力机关的工作,其中包括,在必要的情况下,在州杜马和政府就有关地方和中央利益的问题发表讲话;协商联邦权力机关驻地方代表的主要干部任命;参加拟订地区发展纲领。全权代表无权干预地区首脑的职权范围。只有法律和赋予他们的权限才是全权代表的工作依据。一年以后,普京总结说:“去年作出的一个最重要决定是成立联邦区。全权代表的工作使联邦政权与各地区明显接近了。”①普京上台时,俄罗斯正处于“国体

四分五裂时期”②。制止国家非一体化趋势,改革联邦中央与地方的关系,是普京执政的第一项重大举措。在这里,中央与地方的关系是指一定国家政权组织形式下中央政府与地方政府之间的权力分配及统属联系。在与地方关系方面,普京继承的遗产是一个松散的联邦制,一个管理分散的国家③:地方政权各自为政,独断专行,中央政权软弱无力,摇摇欲坠——这种状况是由于叶利钦的一句名言所造成的:“你们能拿走多少主权就拿走多少。”叶利钦时期,政府和议会没完没了的政治斗争削弱了中央的权力,地方势力日益增强。当时, 叶利钦为了在与国家杜马的斗争中寻求地方政权的支持,与自治共和国的总统和各州的行政长官单独达成协议,总统允许地方做他们喜欢做的事, 作为交换,在总统需要的时候,地方鼎力相助。结果是,立宪的联邦变成了契约的联邦,或者如乌法的鞑靼社区领导人拉马扎诺夫所说,“这不是联邦制,这是封建制”。

无限的地区主权威胁到联邦国家的统一,造成了一系列问题。其中主要有以下4点:第一,俄罗斯的一些地区享有无限的立法自由,地方通过的法规,包括财产权、税收和关税的法令中,有1/3与联邦法律和宪法相抵触,俄罗斯各边疆区和州之间建立起贸易壁垒,或者更糟,竖立起边界界碑。

这种情况无论在哪个国家,都是不可思议的。第二,许多主体建立的制度无论如何都不能称之为民主制度。政治权利,同市场经济一样,并没有在那里“生根发芽”,或者说仅属于亲近地方官僚的少数人。第三,在各地的为数众多的联邦权力机关的分支机构(警察、法院、税务和其他社会部门乃至军队)与其说是中央权力机关的工具,不如说是地方精英人物的保护者,它们已经被同化,自上而下的权力机关已经消失。第四,1995年实行的由地方行政长官和地方议会领导人组成联邦委员会的规定,使地方执行权力机关领导人同时成了联邦立法权力机关的一部分。这实际上不仅违反了宪法规定的权力分开的原则,而且使联邦

会议上院变成了有时不按专业原则运作的机构。很显然,这种情况对地方领导人非常有利,但不符合联邦中央权力机关的利益。

从原则上说,对这一问题可以采取各种解决办法。一是可以对宪法进行修改。但这种办法代价昂贵,而且也不能确保成功,因为现在的联邦委员会和地方立法权力机关未必会同意批准有损于地方主权的修正案。二是可以像美国一样,废除联邦主体通过的与宪法相抵触的法规,借助形式上属于联邦中央管辖的司法机构的裁决加强联邦中央的地位。但是,这也需要大量时间,应事先使实际上受到地方当局控制的地方法院保持其独立性。

普京选择了另外的战略——最激进和见效快的战略。普京指出,俄罗斯联邦每个主体都将拥有宪法规定的主权。同时他明确表示,将依照现行宪法削弱地方行政长官和各共和国总统的影响, 改革联邦委员会及加强中央权力机关对地方政策的干预。他首先行使自己的权力,宣布俄罗斯联邦主体通过的某些法律违宪。普京在致巴什基尔共和国国务会议的信中指出,该共和国宪法中一些条款“提出了建立具有完全国际法主权的巴什科尔托斯坦共和国的思想”。普京还指出,该共和国法律在巴什基尔共和国总统有权在该共和国辖区内实行紧急状态问题上和联邦法律相抵触。

普京还发布总统令,废除印古什总统和政府以及阿穆尔政府首脑发布的一系列法律文件。因为印古什总统和政府发布的法律文件有典型的违①普京:《2001年国情咨文》,俄新社2001年4月3日。

②同上。

③普京:《俄罗斯国家:强国之路》,俄新社2000年7月8 日。