浅谈农村宅基地管理存在的问题及对策

浅谈农村宅基地管理存在的问题及对策

蒋颖

摘要：农村宅基地制度是农村土地制度的重要组成部分，与农民的利益密切相关。随着城乡经济的快速发展，农村人地矛盾日益突出，农村居民点布局分散，土地利用率低，违法占地现象普遍。如何做好宅基地管理是各级政府和国土资源行政主管部门面临的一项重要课题。本文通过对农村宅基地管理现状的分析，剖析现行农村宅基地管理制度存在的不足，探讨加强宅基地管理、规范农村宅基地管理的对策，做到节约集约用地，落实科学发展。

关键词：宅基地管理问题对策节约集约

一、农村宅基地的概念及其法律基本特征

宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地，建过房屋但已拆除、现无建筑物，以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地使用权是指自然人依法取得的在国家或集体的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的权利；宅基地包括建筑物的基地及附属于建筑物的空白基地，一般是指自然辅助用房、庭院和历年来不用于耕种的生活用地及生活用房中的生产场地。

（一）集体所有

《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。

（二）使用主体特定

特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房。

（三）一户一宅

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。

（四）可流转性受限制

特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不得随意转让，出租、出卖或者以其他形式转让地上建筑物后，不得再申请宅基地。

二、农村宅基地利用与管理的现状

农村宅基地管理直接涉及农民切身利益，是关系农村社会稳定和经济发展全局

的大事，始终是基层土地管理的重点和难点。近年来，各地积极探索加强宅基地管理的政策措施，宅基地管理逐步走向规范，秩序明显好转，地方法规制度建设成效较为明显。但目前农村宅基地的管理粗放，致使许多顽疾与矛盾滋生，农村宅基地配置效率低下，宅基地登记发证工作难以开展，大大制约了城镇化发展和新农村建设。

（一）农村宅基地建房无序，规划管理滞后

村庄建设缺乏规划指导，加上长期以来宅基地无偿使用，农民住宅低水平重复建设，村庄“小、乱、散”现象普遍存在，土地利用比较粗放。村庄规模过度扩张，或是沿公路线延伸，或是沿村庄外延扩展，没有形成集中布局的状态，使得村庄四周新楼林立，而内部却破败老旧，容易形成“空心村”。政府重旧村扩建，轻长远规划，村庄房屋依然杂乱无序，极大地浪费土地资源，影响社会主义新农村建设。

（二）宅基地制度设计存在缺陷，有碍法制统一

农村宅基地使用权游离于土地市场之外，城乡二元结构凸显。在我国土地管理法律体系中，宅基地等集体建设用地使用权处于一种封闭状态。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”集体建设用地只有在被征为国有土地以后才能游转。但房屋与宅基地是一个不可分割的整体。农村房屋是农民的私有财产，享有所有权，而宅基地的所有权属于集体，农民只有使用权。房产、地产割裂，农村房屋和宅基地之间矛盾难以调和。

（三）农民建房越来越难，影响城乡和谐发展

近年来，国家加强土地宏观调控，严格控制新增建设用地，对农用地转用实行计划管理。在经济持续发展的背景下，政府在安排极其有限的用地指标时，优先考虑的是基础设施建设和工业项目，很少考虑安排宅基地用地农用地指标，一些地方政府由于今后开发建设需要拆迁农村房屋和征收集体土地，限制甚至禁止在规划区内建房，导致当前农村住宅用地呈现总体粗放和局部不足并存的局面。

（四）宅基地面积大，密度低，布局分散，土地集约利用率低

村民集居点缺乏科学的功能规划，布局结构混乱，道路网络不合理，农民大多建设庭院式院落，楼房主房和生活用辅助房分开布置，超标建房、违章搭建现象严重。农村居住分散化的问题一直没有得到很好解决。村庄小而散，影响了土地的集约利用和农业规模经营，也影响了村庄基础设施建设和社区服务业发展。近几年又有多种原因引起“空心村”、闲置宅基地、闲置住宅等问题；有的是盲目向村周边扩展，村内逐渐空置；有的是盖了新房不拆旧屋；有的是农民进城务工举家外迁导致房屋空置。

（五）宅基地流转困难，地下交易频繁

近年来，随着城市建设步伐的加快，城区范围不断外扩，原来的城郊结合部逐渐纳入城市范围，尤其是紧邻城区区域，大量宅基地被新开发房地产包围，集体土地与国有土地并存，产权混杂，形成特殊的集体土地。土地经济价值的飞速提升，使农

民宅基地和房屋流转大量出现，形成了半公开的宅基地“隐性”市场。由于有关宅基地流转的法律法规滞后，一方面，大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序；另一方面，宅基地“隐性”交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。

三、农村宅基地管理问题分析

（一）宅基地的无偿使用制度带来的负面影响

20世纪90年代初期，我国曾在部分地区实行过宅基地有偿使用制度。但考虑到加重了农民负担，因而这种制度还是被废止。目前全国农村宅基地继续实行“一户一宅”平均分配的无偿无期限使用制度。这种制度虽然减轻了农民负担，但在很大程度上助长了农村建房风气的高涨，增加了农村宅基地的需求量。虽然《中华人民共和国土地管理法》第六十二条明确规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，且原则上鼓励村民在原宅基地上拆旧建新；但由于经济的发展，生活水平的提高，农民的住房需求已由当初的仅能够遮风避雨转变为追求宽敞、明亮和舒适，以前的宅基地已经难以满足这种需求，于是纷纷申请新的宅基地而遗弃老宅，致使我国荒、旧宅基地面积不断增加，“空心村”不断增多，村庄外延不断扩张。

（二）农民宅基地使用权的禁止流转，限制了旧宅基地的再利用

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》都规定“土地使用权可以依法转让”，但这仅对国有土地而言。因为《中华人民共和国土地管理法》规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”虽然《中华人民共和国农村土地承包法》允许我国农民土地承包经营仅依法流转，但从现有法律规定来看，农民宅基地使用权是不能流转的。如《中华人民共和国担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。农民宅基地禁止流转的原因主要是以下三点：一是由于法律的不完备，如集体土地所有权主体的模糊“，还有我国法律对集体土地使用权的转让、变更和登记缺乏明确的规定；二是农民宅基地的取得是源于其身份，失去集体经济组织成员这一身份，宅基地的取得权也就失去了其存在的基础，因此非集体成员不能通过受让房屋的所有权来取得宅基地的使用权；三是农村土地市场尚未真正建立，宅基地的流转缺乏相应的平台及全方位的制度约束。

（三）村庄建设规划滞后，执行缺乏力度

村庄建设规划是对农民建房起着最直接的控制作用。根据法律法规规定，村庄建设规划由所在地村民委员会负责编制。经村民代表大会或村民大会讨论通过，经所在乡（镇）人民政府审查同意，报县级人民政府批准后实施。而我国尚有部分地区，