国外资源型城市转型经验

国外资源型城市转型经验

2014-01-06 13:41:10 来源：中国国土资源报作者：编者按： 2013年12月，国务院发布《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）。作为我国首部关于资源型城市可持续发展的国家级专项规划，该《规划》将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型4类，并明确到2020年资源枯竭城市历史遗留问题基本解决，可持续发展能力显著增强，转型任务基本完成。资源型城市的土地利用，对城市的可持续发展起着至关重要的作用。如何通过土地利用政策达到土地的科学合理利用，是需要探讨的话题。国外资源型城市，在这方面有诸多成功经验可供我们借鉴。本期将针对德国、法国及美国的部分资源型城市在产业转型过程中所采取的土地利用及相关政策进行分析探讨。

美国：转型成则兴转型败则衰

郑娟尔

作为矿产资源丰富，经济发达的国家，美国的一些资源型城市已通过多年的发展实现成功转型，如：休斯敦、洛杉矶、匹兹堡是美国转型较为成功的3个资源型城市。另外一些则未能避免人走城衰的命运，如：西弗吉尼亚煤矿带的诺戴尔镇、堪萨斯州的特莱塞镇、加利福尼亚的伯帝镇的经验教训值得我们深思。

休斯敦位于美国南部德克萨斯州。1901年，休斯敦发现油田，

1929年石油进入全面开发，1947年墨西哥湾石油的大量开发促进了休斯敦的经济腾飞。60年代以后，石油开采业整体下滑。为避免城市衰退，休斯敦采取了一系列措施，具体可概括为“延伸产业链条、拓展海外市场、发展高新技术、建立多元产业、完善投资环境”5个方面。一是大力发展石油开采和加工的下游产业；二是积极拓展国际市场，将石油工业延伸到海外；三是利用阿波罗宇航计划和休斯敦大学，大力推进高科技研发、新能源开发利用和人力资源培训，使休斯敦成为美国国家航空航天局航天中心所在地、美国第一大医疗中心和太阳能城市；四是利用区位和交通优势，积极发展金融服务等高层次的第三产业，优化产业结构；五是采取鼓励性措施改善城市投资环境，吸引企业前来投资。如休斯敦市为企业投资提供4种减税方案：包括经济发展减税计划、再发展减税计划、住房减税计划和棕地减税计划。棕地减税计划主要适用于在土壤、地表水或地下水存在环境污染的棕地地区的重新开发活动。德克萨斯州也提供多种方案吸引新企业或者鼓励企业扩大业务。对于那些持有贬值地产或者坐落于特殊区域（例如再投资区域）的公司则给予其他地产税收优惠。

洛杉矶的情况与休斯敦类似，主要依赖产业结构调整，特别是以高新技术产业和服务业为主导的多元产业体系的建立来促进城市转型。此外，洛杉矶非常重视生态环境保护和水

电等战略资源的开发利用，不仅成功地治理了地面水污染，海水水质也保持良好，还将军工厂和加油站污染的地下水抽出处理后再压入地下。洛杉矶注重以土地资源的合理利用和空间结构优化来引导城市科学发展。如利用地价和级差地租驱动工业从高成本的内城向外城转移，并带动周边新区的发展，如南边的橙县、西北的查特沃斯—卡诺加公园和温图拉县两大产业新区等。这些新区又带动了其周边县城的发展。目前，洛杉矶剩余的可用土地几近耗尽，城市发展开始走“精明增长”道路，鼓励允许在废弃的地点建造住房、鼓励集约用地和商业空间立体发展、允许利用老区空地发展，开展发展权转移、鼓励土地混合使用以及在交通节点附近加大建筑密度等。

匹兹堡曾是美国的“钢都”。从19世纪50年代一直到20世纪上半期，匹兹堡在美国的钢铁工业中一直处于垄断地位。但从20世纪70年代开始，由于资源开始枯竭，匹兹堡大批钢铁企业停产、工人失业、环境污染严重，一度成为“烟雾之都”。经过多年的努力，目前的匹兹堡多次被评为全美最适宜居住城市。其转型成功的经验可概括为四条：“治理环境污染、建立多元产业、促进科技研发、实施城市改造”。环境治理方面的主要举措是将能源消费结构由煤炭为主向天然气为主转变，以达到控烟目的。1941年发布的烟雾控制法令规定消费者必须使用无烟煤或无烟设备，并规定了排放

标准。由于二战的影响，该法令于1947年10月正式施行，并取得显著效果。在此基础上，市政府积极推动产业结构转变，大力发展金融保险、法律、医疗保健、工程设计等各种服务业和文化产业、高新技术产业，使匹兹堡从一个单纯依靠钢铁制造业的城市转变为一个拥有现代化产业体系的综合性城市。在这过程中，匹兹堡大学、卡内基—梅隆大学等国际知名学校对匹兹堡的转型起了重要作用，尤其是人力资源教育培训、医疗和机器人制造产业的发展等。城市建设方面，既注重历史古建筑的保护，又注重城市面貌的更新，在废弃的工业区建起崭新的现代民宅社区和商业中心，为本市贫穷居民提供了廉价住房，并吸引年轻的科技人才前来定居。

虽然美国有不少转型成功的资源型城市，但也有很多小型矿业镇放弃产业转型，成为被人遗弃的“鬼城”。如西弗吉尼亚煤矿带的诺戴尔镇、堪萨斯州的特莱塞镇、加利福尼亚的伯帝镇等。这些小镇的共同特点是因为矿产资源的发现而导致人群迅速集聚，随着资源的逐步衰竭、开采成本的提高导致开采企业搬离，服务业和商业迅速衰退。同时，环境污染也是导致城市衰退的主要原因，如特莱塞镇于多1981年被美国环境保护局列为美国污染最严重的地区之一。截至2010年，特莱塞只剩下170名居民。随着政府批准一项“买断计划”，出资买下居民产权，让他们搬离特莱塞，这个镇子成

为名副其实的“鬼城”。

德国：从“污染重灾区”到“花园工业区”

李丹

德国鲁尔区位于北莱茵—威斯特法伦州的中部，面积4593平方公里，是德国最大的煤炭钢铁工业区。鲁尔区的工业有近200年的历史，目前仍然是德国西部最重要的工业基地。但从20世纪50年代起，新兴能源的兴起改变了世界能源结构，科技革命的冲击使劳动力需求骤减，鲁尔区的煤炭钢铁工业开始衰落。

20世纪60年代起，德国政府开始对鲁尔老工业基地进行整治，制定了一系列发展规划及经济推动政策，在面临诸多困难的情况下，推动产业转型。经过数十年的调整与发展，鲁尔区成功实现了产业经济结构转型。

规划实施“自上而下”与“自下而上”相结合

1920年，德国政府颁布法律，筹建鲁尔矿区开发协会，使之成为该地区城乡规划的最高权力机构。为了使规划具有广泛的代表性，协会成员的60%来自各市县，40%来自企业。自1936年开始，又先后四次通过法律扩大协会权力，使其成为区域规划的联合机构。1960年协会制定了鲁尔工业区整体发展规划，1966年编制了鲁尔区第一个总体发展规划，1969年又对该规划进行了修改完善和补充，并正式予以公布。该规划成为德国历史上第一个在法律上正式生效的区域整治