积极抢抓土地利用总体规划修编契机社会科学保障“13363”城镇空间布局用地需求MicrosoftWord文档4

发挥土地利用总体规划管控作用
科学保障“13363”城镇空间布局用地需求
新型城镇化是我省适应国内的发展大势和建设中原经济区的要求，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，以发挥产业集聚效应、集约节约利用资源、传播城市现代文明，实现“三化”协调发展为目的宏伟民生工程。

“13363”城镇空间布局是濮阳市委市政府站在赶超发展的高度，为濮阳新型城镇化建设谋划的宏伟蓝图。

建设以1个市域中心城市和濮阳县城、清丰县城、工业园区3个城市组团为重点，以南乐县、范县、台前县3个县域中心城市为承接点，以60个小城镇为支撑点，以300个新型农村社区为基点的濮阳市未来发展四级城镇体系，打造主城组团辐射带动、县域中心城市前沿衔接、小城镇连接顺畅、新型农村社区星罗棋布，各具特色的生态宜居城市。

土地利用总体规划与“二调”成果对接及规划数据建库，可以优化城乡用地空间布局，进一步增强城镇的产业集聚、人口承载、区域辐射带动能力，是新型城镇化建设的前提和基础。

如何发挥充分发挥土地利用总体规划的引导和服务作用，抢抓土地利用总体规划与“二调”成果对接及规划数据建库契机，充分保障新型城镇化建
设的各项建设用地的需求，科学、稳妥地推进“13363”城镇空间布局和实现新型城镇化建设宏伟目标。

濮阳市国土资源局高度重视，4月18日，及时邀请市发改委、住建局、规划局、农业局、市委农办、政府发展研究中心、水利局、交通局、教育局等市直有关部门负责人、专家和各县（区）国土资源局、住建局及农委，局机关有关科室负责人等共40余人，就土地利用总体规划服务市委市政府“13363”城镇空间布局进行了充分探讨交流。

在即将进行土地利用总体规划修编的关键时期，站在国土资源的角度，现就加快新型城镇化建设的有关问题汇报如下：
一、我市新型城镇化建设中土地利用总体规划保障用地情况分析
1、编制申报土地综合整治试点项目规划
2011年以来，根据省厅要求，结合本地实际，积极与财政部门协商，组织相关职能部门和有关专家、技术人员积极编制土地整治项目规划和申报。

按照“政府主导、国土搭台、部门联动、社会参与”的原则，积极开展土地综合整治，与土地整理项目相结合、与新型社区建设相结合，深度整合农村涉农资金。

南乐县第一批5个土地综合整治试点村争取省财政厅、国土厅联合补助资金1950万元，凤凰城社区等试点村建设已初具规模；清丰县土地综合整治试点村
柳格乡东赵店村已完成路网及配套设施建设，新村居民楼已开工建设，相关补助资金申请已通过市国土局、市财政局评审，近期可上报两厅；第二批土地综合整治试点村涉及华龙区岳村乡石佛店，濮阳县庆祖镇后郑寨、五星乡安寨、柳屯镇东陈庄，清丰县大流乡大岳庄，范县濮城镇双碾、王楼乡苏庄，共七个试点村。

目前，第二批土地综合整治试点村立项已经市政府批复，各县（区)已编制规划设计与预算，市国土资源局、市财政局分别对规划设计与预算进行了评审，按照豫国土资办发[2011]55号等有关要求，修改完善备案资料后上报省综合整治办。

2、极力争取上级更多建设用地指标，适时申报一批投资大、见效快的挂钩试点项目
我市八大产业集聚区发展建设已进入高峰期，2011年，省下达我市年度计划指标3065亩与实际需要相差甚远，据统计，濮阳市产业集聚区及各类重点项目建设用地需求量预计在48000亩以上，供需矛盾十分突出。

为缓解用地紧张局面，在市领导的大力支持下，2011年以来我们调动一切积极因素，主动作为，截止去年11月，已获省政府批准或已报到省政府审批建设用地26个批次10900亩，是2011年下达计划指标的3倍，2010年审批数量的2倍，2008年审批数量的近10倍；积极开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，编制上报挂钩试点项目区
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实施规划18批9050亩，已获省厅批准8批4425亩；2011年实际已获批准建设用地15325亩。

过去我们每年也是3000亩的计划指标，但是用不完，现在光用地报批一项，任务量就是往年的几倍。

濮北水库、惠成化工、贝英数控、颖泰化工等省市重点项目用地得以保障，一批新农村建设项目顺利开展。

3、加强土地开发整理，加大资金投入，严格保护农民在土地增值中的收益，确保农民在新型城镇化中的资金保障
省厅下达我市新增建设用地土地有偿使用费4160万元，以及去年因我市项目实施成效突出而获省奖励资金500万元已全部落实到了4个土地整理项目，整理土地70290亩，每个村50万元的整治资金，已全部拨付到了清丰县、南乐县省级土地综合整治试点县的10个试点村。

我市投入到土地开发整理中大量资金，提高了耕地质量，增加了农民收入，保护了农民的权益，确保了农民资金保障。

4、做好土地保障，积极稳妥推进我市保障型住房建设
我局全面贯彻落实全国保障性安居工程工作会议精神，认真落实市委、市政府关于保障性住房建设的部署和要求，确保保障型住房建设用地应保尽保，及时供应，为保障型住房建设顺利进展起到了举足轻重的作用。

2011年全年共报批保障型住房用地25.3259公顷，确保了我市保障型住房建设的顺利开展。

二、濮阳市新型城镇化建设过程中土地利用总体规划存在的问题
1、相关规划不衔接
（1）土地利用总体规划与城市规划不衔接
《土地管理法》第二十二条规定:城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模。

由于编制部门不同、思路不一致、规划期限差异、用地分类和基础数据来源的区别，虽经不断努力，但还是没有很好解决规划之间的衔接问题，新型城镇化建设规划缺乏土地利用总体规划控制指导，作为核心内容的用地规模和空间布局依据不足，规划的科学性合理性难以保证，致使新型城镇化建设规划编制容易、实施难。

（2）土地利用总体规划与相关行业规划不衔接
土地利用总体规划的编制必须考虑各产业、各部门的发展用地需求。

因此，在土地利用总体规划编制过程中，必须以相关行业如交通、水利、工业、环保、教育等部门的规划为依据，确定未来用地规模。

但是，各行业发展规划体系不健全，规划管理部门分割严重，规划
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变化频繁，相互之间矛盾突出，只考虑用地的需求，不关心集约节约利用，导致土地利用总体规划无法满足各行业规划用地需求。

2、耕地保护形势严峻，新增建设用地拓展空间有限
按照《河南省土地利用总体规划（2006-2020年）》和《濮阳市土地利用总体规划（2006-2020年）》的规定，我市从2006年到2020年，耕地保有量保持268880公顷不变，基本农田保护面积稳定在227500公顷以上；人均城镇工矿用地由2010年164.1平方米降至2020年的148.9平方米；全市土地利用率到2020年要提高到97.64％。

目前，我市已利用土地占全市土地总面积417920.41公顷的92.28％，未利用地仅占7.72％，其中能开发作为耕地的仅有9216.00公顷，耕地后备资源严重不足，耕地保护形势严峻。

随着新一轮市、县、乡级土地利用总体规划的批准实施，新型农村社区建设、产业集聚区建设和落实石化基地、盐化工基地建设，落实国家高速公路网、大通道铁路、成品油输送管道等重点项目建设等都需要大量的建设用地空间和年度计划指标。

我市在全省范围内处于粮食核心区，用作新增建设用地的空间有限，未来10年，我市土地供需矛盾将日益突出，新增建设用地空间拓展有限。

3、农村宅基地、油污土地浪费严重
我市现有村庄用地中空闲地、弃用宅基地现象普遍，内部约有15％以上的土地处于闲置状态，浪费严重。

经测算，我市农村宅基地约有19万亩左右的潜力可挖。

中原油田为我国油气开发和濮阳经济发展做出了巨大贡献，但伴随着油气的开采，环境、土壤、大气、水污染等一系列的环境地质问题也相继发生，至2011年中原油田油污土地预计为达到2.9万亩。

目前，油污土地盐碱化程度高，恢复耕种困难。

4、新型农村社区规划随意，占新不拆旧现象严重
新型农村社区指在农村区域按照土地利用规划和相关新型农村社区布局规划所建设的、居住方式与农村产业发展相协调，且具备完善基础设施和社会化公共服务设施的现代化新型农民聚居点，是新型城镇建设的一部分。

由于对新型农村社区建设理解的偏差，导致新型农村社区建设只专注于建高楼、修马路、划广场，在原有村庄旧址外随意选择新址，未批先建问题严重，少数占用耕地，造成土地浪费。

同时由于农村经济基础薄弱，老百姓资金缺乏，老村庄复垦工作进展缓慢，新型农村社区建设中一定程度上存在建新不拆旧、一户多宅等现象，节约集约用地的初衷走样。

三、政策建议
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1、加强领导，建立新型城镇化建设规划协调组织
新型城镇化建设是一个系统工程，涉及的部门较多，沟通协调困难，要使各项规划编制更好的衔接，必须改变部门各自为政观念, 加强部门间的沟通与合作。

建议市政府成立新型城镇化建设领导小组，主抓新型城镇化建设的副市长为组长，发改、住建、国土、规划、交通、农委等部门负责人为成员，下设办公室，负责各项规划的编制组织协调工作，保证土地利用规划在修编过程中充分吸收和听取其他部门的建议和意见，使其他行业规划在土地利用总体规划中得到体现，避免多部门分头编制规划而出现的片面强调某一方面的不衔接情况。

2、强化土地利用总体规划的整体管控作用
一是在规划修编时间安排上，按照新型城镇化建设的战略部署和总体要求，对建设示范点的规划修编工作应优先安排，确保试点的示范和引领作用充分发挥。

二是在规划修编中应充分发挥土地利用总体规划的统筹协调作用，为新型城镇化建设科学合理提供用地，引导新农村建设用地安排朝着合理有序的方向发展。

3、细化各类土地利用专项规划
土地利用总体规划是一个纲领性的规划，是由各专项规划共同组成的一个系统，其确定的目标和任务，需要通过各专项规划来深化和落实。

为保障新型城镇化建设，
重点应做好以下专项规划的编制工作。

（1）土地开发整理规划。

土地开发整理对提高耕地质量、增加有效耕地面积、提高农业综合生产能力、发展现代农业、增加农民收入、改善农村面貌，具有十分重要的作用，是推进新型城镇化建设的一项重要工作。

新型城镇化建设中节约集约用地政策的实施，依赖于土地整理工作的顺利开展。

为此，应当依据土地利用总体规划，科学编制土地开发整理规划。

通过土地开发整理规划，进一步深化土地开发整理的规模与布局、主要工程建设内容等，明确农村居民点的分布、规模和拆旧建新的范围、规模、时序、方式、权属变更等，确保保护耕地目标的实现和新型城镇化建设用地需要。

（2）城乡建设用地增减挂钩专项规划。

城乡建设用地增减挂钩工作是以科学发展观为统领，实现“城市支持农村、工业反哺农业”的城乡统筹发展目标，以改善农村生产条件和生活环境，优化用地结构，节约集约用地，最终实现保护资源、保障权益、共同富裕的全面小康社会的目标。

在土地利用总体规划的指导下，科学编制挂钩试点工作专项规划，合理布局项目拆旧区和建新区是该专项规划的核心内容。

（3）新型农村社区布点规划。

根据土地利用总体规
划，统筹考虑产业布局、耕地和基本农田保护以及基础
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设施和公益事业建设等情况，科学安排新型农村社区布局，有序开展新型农村社区建设和环境整治，为建设布局合理、功能完善、风格多样、适宜人居新型农村社区建设奠定基础。

在规划修编过程中，对于集体建设用地的安排应充分考虑新型农村社区布点规划，在空间布局上考虑新型农村社区布点规划的要求，同时，在规模上本着实事求是的原则，依据拆迁户数、人口数量、土地利用条件、建设强度和时序等，科学合理确定保留和新型农村社区的规模，提高新型农村社区的节约集约用地水平。

4、做好新型城镇化建设规划评估
刘易斯拐点到来的表象在我市越来越明显，新型城镇化建设已进入加速发展时期。

但是，新型城镇化建设是一项复杂、困难的系统工程，必须从人均收入、非农就业比重、工业化农业现代化率、区域经济社会发展现状、产业发展规划、所处区位、农民意愿等方面，对每一具体的县、乡（镇）新型城镇化建设规划和新型农村社区规划充分做好可行性论证和综合评估，按照有关标准和规定，确定其实现的可行性和可能性。

5、作好顶层设计，建立大国土规划空间体系
就我国现在的新型城镇化建设规划体系而言，城市规划和土地利用总体规划是区域规划的下一层次规划，各
行业规划属于城市规划或者土地利用总体规划下一层次规划。

规划行业流行这样一种观点：真正的城市规划必须是区域规划。

所以，在我市新型城镇化建设工程中，充分利用《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发〔2011〕32号文）赋予的政策，大胆先行先试，建立融区域规划、土地利用规划、城市规划、新型农村社区规划、产业发展规划和交通规划等多项规划于一体的大国土规划空间体系，做好顶层设计，防止盲目、热情做事。

6、实现农民土地财产权，积极探索人地挂钩政策
土地既是农民的基本生产资料又是基本生活保障，农民对土地具有物权性质的使用权和收益权，提前做好集体土地确权登记发证，明晰农民土地的财产权。

人地挂钩政策是国务院赋予中原经济区先行先试的核心政策之一，也是推进新型城镇化需要创新发展的政策。

积极探索人地挂钩政策，大胆先行先试，结合农村宅基地开发利用和油污土地治理，将土地整治节余的复垦指标、耕地占补平衡指标和进入流转的用地指标，纳入统一的交易市场，实行交易收入全额返还农村和农民，解决新型农村社区建设资金难题。

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