国内外灾后重建模式比较

2014形势与政策

--从灾后重建看政府职能

石海霞

地震频发给人类敲响了警钟,应对地震,需要良好的灾害应急管理和灾后重建。在国际视野之下审视都江堰市的灾后重建,通过比较国内外灾后重建模式来总结都江堰模式的本质内涵具有重大的意义。

一、政府灾害应急管理比较

未焚徙薪,未雨绸缪。健全有效的灾害应急管理体制是保证救灾和灾后重建工作有效实施的先决条件。从世界范围来看,各国在多年灾害管理实践的基础上,形成了不同的灾害应急管理体制。

1.美国的灾害应急管理

美国制定了以《灾害救济法》和《斯塔福特法》为核心的近百项防灾应急法案,详细界定了重大自然灾害中联邦、州、地方三级政府的救援范围及在协调减灾、预防、紧急管理、恢复重建方面的义务。一旦发生灾害,地方和州政府首先进行自救,能力不足时联邦政府调动资源提供援助,实施应急支持功能。

2.日本的灾害应急管理

日本以内阁府作为国家灾害管理的行政机构,负责制定防灾政策和防灾计划,协调各省、厅的活动以及巨大灾害响应。灾害发生时,中央和地方政府必须立即收集和分析破坏规模的信息,并告知相关机构,此后有这些机构实施灾害应急对策,如提供避难建议和指示，灾民救助,确保紧急运输以及公共设施应急恢复。各地方政府根据防灾规划需要也都建立了防灾救灾应急指挥中心,以连接各部门专用灾害情报网络。

3.都江堰的灾害应急管理

早在2003年,都江堰市就制订了《都江堰市地震应急反应预案》,详细规定了各种应急反应措施,为此次抗震救灾提供了很好的制度保障。地震发生后,都江堰市根据预案安排,第一时间组织力量投入到抗震救灾前线,全力抢救伤员,确保人民群众的生命安全,安抚受灾群众情绪,对建筑物立即进行应急安全评估,这些有力措施确保了救灾工作的顺利进行,极大地减少了地震损失。总体来说,这种灾害应急管理体制在关键时刻显现出强大的组织能力,不过,未来都江堰乃至全国的灾害应急管理应从被动的紧急启动型向主动的计划准备型转变。

二、灾后重建规划方案比较

千里之行,始于足下。灾后重建规划是灾区经济社会再造的蓝图,直接关系到灾区未来经济社会的可持续发展。都江堰与华沙和丽江同属历史名城,但社会经济状况又与二者千差万别,这决定了都江堰灾后重建规划无法照搬现成模式。

1.日本阪神地震重建规划

阪神地震后,兵库县制定了“兵库不死鸟计划”,总体目标是用10年时间,不仅恢复到受灾前的状态,而且要实现城市、防灾、产业、文化、福祉的“创造性复兴”,妥善应对即将到来的老龄化社会等各种社会问题。该计划分“紧急对应期”“复旧期”“复兴前期”“复兴后期”四个时期,同时还启动了“紧急复兴 3 年计划”,优先完成灾民住房、产业、公路、铁路、港湾等民生项目的重建,此后的商业和产业重建则是一个不断调整的过程。

2.台湾9.21地震重建规划

台湾9.21震后整体重建计划分为“公共建设计划”、“产业重建计划”、“生活重建计划”与“社区(住宅)重建计划”四大项,前三项计划由“中央”主导,民间支援,地方配合;后一项计划由地方主导,民间参与,“中央”支援。这种重建规划模式预先划分了公共工程、产业重建、教育重建、心灵重建和生活重建等不同项目,并分别指派不同的政府机构负责,分工明确,确保了重建工作的全面性。

3.都江堰的重建规划

都江堰政府在震后17天便向国内外征集灾后重建规划方案,随后组织专家召开规划方案研讨会,在汇总各方案优势的基础上编制了《都江堰市灾后重建总体规划》,明确了都江堰城市发展定位、空间架构、组团布局和远景目标。

三、灾后重建主导力量比较

中流砥柱,同舟共济。灾后重建任务长期而艰巨,需要投入大量资源,必须要有某一组织扮演核心角色才能保证重建工作顺利推进。从国内外灾后重建的主导力量划分,主要有政府力量主导、市场力量主导、社会力量主导等模式。

1.政府力量主导

唐山地震后,党中央国务院迅速建立抗震救灾指挥部,解放军和全国各地的救援队伍奔

赴唐山展开救援工作,历经7年将唐山建成一座功能分区明确,市政建设比较配套,抗震性能良好生产、生活方便,环境比较优美的新型城市。唐山地震从救援到灾后重建规划,再到全力组织实施和落实灾后重建工作,基本是在各级政府以及政府各部门主导下进行的。政府主导保证了灾后重建工作统一规划、循序渐进,为重建提供了有力的资金保障,加快了重建的实施速度和效率。

2.市场力量主导

美国北岭震后重建主要通过地震保险制度分散地震风险,运用市场机制安排灾后重建,

利用市场机制建立多元化的投资渠道,让企业广泛参与灾后重建,这属于比较典型的由市场

力量主导重建。其优点在于:(1)有利于救灾资源优化配置和恢复灾后经济发展活力;(2)降低了对政府投入和社会募集的依赖;(3)降低了对灾后重建社会管理的过高要求;(4)保险属于

事前制度安排,因而具有风险预防和风险控制功能。

3.社会力量主导

海地地震后,由于贫穷和政府无力救灾,灾后重建的资金以及组织实施工作主要依赖国际组织和非政府组织这样的社会(国际)力量援助和完成。非政府组织等社会力量具有分工细致、专业性强、灵活性以及应变能力等优点,能够满足灾后重建的多样化需求。

四、灾后重建对政府职能要求

灾后重建必须体现其特殊性，尤其表现在两方面：第一是它的优先性，政府议程和商业次序都应当给予其优先位置；第二是它的公益性，政府支持要廉洁无私，商业运行要让利和减利。在灾后重建过程中，政府必须立足现实国情，科学决策，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、尊重自然、统筹兼顾、科学重建。优先恢复灾区群众的基本生活条件和公共服务设施，尽快恢复生产条件，合理调整城镇乡村、基础设施和生产力的布局，逐步恢复生态环境。坚持自力更生、艰苦奋斗，以灾区各级政府为主导、广大干部群众为主体，在国家、各地区和社会各界的大力支持下，精心规划、精心组织、精心实施，又好又快地重建家园。另外，政府应根据统筹规划、科学评估、分步实施的原则，需要抓紧制定灾后重建规划和具体实施方案，举全国之力，加快恢复重建。第一，要建立和完善对口支援机制，尤其是要坚定不移地按照科学发展观的要求，从灾区经济社会发展的全局出发，通过资金、人员、