浅析和谐地方政府间关系的构建

浅析和谐地方政府间关系的构建

【摘要】地方政府间关系是当前府际关系的重要内容，竞争与合作关系是府际关系的两个关键纬度；市场机制和科层制在协调政府间关系时具有积极的效应，但却存在着“市场失灵”和“科层制失灵”的两难管理困境；运用“府际治理”理论来协调地方政府关系，是解决两难困境的正确选择。

【关键词】地方政府间关系市场机制科层制府际治理

自20世纪80年代以来，随着全球性的经济市场化和地方分权化发展趋势，地方政府间关系已经成为各国行政改革普遍关注的重要领域。所谓地方政府间关系，是指为了执行公共政策或提供公共服务，地方政府间所形成相互关系的互动和机制。地方政府间关系的主角是地方政府，它是地方政府间的一种水平的静态或动态的互动关系。这种互动是以冲突对抗，还是以协调合作的方式表现出来，不仅对地方的政治、经济和文化发展具有重要的影响，而且对社会的和谐与进步也具有重要的作用。

1 当代地方政府间关系的两种形态：竞争与合作

政府间关系有纵向和横向之分。如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令服从的等级结构，“那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系”[1]。因此，研究横向的地方政府间关系必须首先分析两个关键纬度，即地方政府间的“竞争”与“合作”。

1.1 地方政府间竞争关系。

1956年查尔斯·M·蒂伯特（Tiebout）发表了《一个关于地方支出的纯理论》。蒂伯特在此文中对辖区间竞争性供给公共物品和服务作了理论设想，即公共物品也可以像私人物品那样，由不同地方政府供给并互相竞争，居民通过“以足投票”的退出机制来促进政府间竞争。“对大量的集体物品或公共产品而言，这一问题的确存在概念上的解。如果双重身份者可以完全流动，……如同私人空间的一般均衡一样，如果偏好和资源禀赋既定，这个解是最优的，而且可解。”

[2]蒂伯特模型是最早提出地方政府竞争的理论模型。

作为全球范围内的一种普遍现象，地方政府竞争是蒂伯特模型的现实反映，也是当代中国府际关系中的重要内容。自上世纪90年代以来，中国开展了行政权力下放和财税体制改革，随着中央行政权力逐渐向地方政府下放，地方政府逐渐拥有制定地方经济发展规划和配置资源的权力；财政制度改革使地方政府成为相对独立的利益主体，具备了相对独立的行政决策权，这就为地方政府间竞争提供了制度条件。在“以经济建设为中心”的改革开放大背景下，地方政府必然围绕资源争夺而展开竞争。

钱颍一把中国地方政府间竞争关系视为“诸侯经济”——“有中国特色的维护市场的（market - preserving）经济联邦制”。[3]行政性分权使地方政府拥有竞争政策权，而财政体制改革使地方政府获得竞争收益权。地方政府间竞争的

内容有：(1)投资环境竞争。各政区政府通过改善本行政区域内的投资环境，包括便捷的政府服务、优惠的投资政策等条件，吸引更多的资本、企业家和人才到本行政区域投资；(2)法律制度竞争。各政区政府完善本行政区域内的法律法规，制定保护投资者权益、保护产权和公民权利的法律，公正地执行法律。(3)政府效率竞争。各政区政府进行行政改革，使政府成为一个廉洁和高效的政府，为投资者提供优质的政府服务，政府严格按行政程序办事，政府工作程序便民、透明、公正等等。[4]

1.2 地方政府间合作关系。

我国地方政府间的合作进行得如火如荼。这是我国地方政府适应区域经济一体化、转变政府职能、提高行政效率的举措与行为。这种日益增强的地方政府间合作趋势，OECD认为其原因主要是：由于环境保护和经济持续发展等政策问题，亟需区域内各地方政府间协力处理；在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须藉由资源和行动的整合，以发挥综合作用，提升地方竞争力；尽管地方政府为提升其效能，已经与许多私部门或非政府组织建立伙伴关系，但地方政府间所建立的伙伴关系，仍是其它合作关系所无法取代的机制。

中国的地方政府间合作关系是属于“政府主导型”。当前中国地方政府间合作的内容主要有三：(1)组织搭建，即地方政府间合作中组织机构的创设和组织程序的建构。如长三角城市经济协调会办公室、副省(市)长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”等；(2)功能互补：即产业优化、经贸合作和基础设施的统筹管理。地方政府间合作的视角较多地关注于区域内产业布局、产业结构优化、发展外向型经济等有关合作经济战略性发展问题；(3)对口支援：即发达地区在资金、技术、人才等方面支援欠发达地区。

2 政府间关系协调机制的困境：“市场失灵”与“科层制失灵”

竞争关系和合作关系是地方政府间关系的主要内容，那么，协调地方政府间关系的机制有哪些呢？康芒斯认为，对不同经济单位间的制度安排有三种类型：一是买卖关系，它体现的是市场中人与人之间平等的交换关系；二是管理关系，它表现的是上下级之间命令与服从的关系；三是配额关系，主要表现为政府与公民之间在法律上的上下级关系。

从更抽象的观点来看，根据不同主体间的地位平等关系做如下概括：“在科层制中，人们处于不同的等级序列；而在市场中，人们有平等的权力。因此，又可以将三种交易制度安排简化为市场与科层制两种制度安排。”[5]据此，协调政府间的竞争关系的机制应该是市场，具有平等地位的不同地方政府被视为相对独立的经济主体；而协调政府间的合作关系的机制应该是科层，即行政官僚体制，地方政府间合作关系主要是在行政官僚体制内部运行，受同级政府和上级政府的制约。市场制和科层制均是协调政府间关系的重要机制。

2.1 市场机制及其治理绩效

市场被视为是地方政府间竞争关系的协调机制，市场机制在地方政府竞争中起着资源配置的基础性作用。通过市场机制，使生产要素流向生产效率最高的辖区。市场机制调节下的政府间竞争关系具有以下积极效应：(1)地方政府在竞争中学习先进经验，推动创新，尤其是对传统技术和观念的创新；(2) 地方政府竞争促进了产业结构的调整和优化，促进了经济增长方式的转变；(3)地方政府竞争改善了投资环境，激活了市场，促进了经济大发展； (4)地方政府竞争推进了政府职能的转变，强化了服务意识，提高了服务水平，增强了政府责任心。

但是，由于市场机制调节下的地方政府竞争关系过于注重利益追求最大化，从而导致一些消极效应。其具体表现为：

第一，制度外税收竞争。制度外的税收竞争在当前地方政府竞争中普遍存在，其主要形式有：擅自执行各种减免税政策。比如一些地方政府在中央规定外，自行设立经济开发区、高新技术开发区等，对这些辖区内的企业实行减征、免税；放宽政策审批标准，扩大税收优惠适用对象等现象。

第二，基础设施的重复建设。由于基础设施建设对吸引外来资源、促进经济增长有着重要意义，各地方政府纷纷加大基础设施的建设。根据财政部统计数据，地方财政支出项目中，基本建设支出逐年快速增长，分别由2000年的1092.93亿元、2002年的1889.84亿元上升到2003年的1906.53亿元，占当年地方财政总支出的10.54％、12.36％、11.07％。其中2003年地方政府支出中基本建设支出比1996年多了近3倍。[6]

第三，行政垄断与地区封锁。由于目前尚未建立完全意义上的统一市场体系，各地区特别是各省、市之间商品和要素的市场交易受到许多来自政府的行政干预。各地政府往往从本地利益出发，设置市场壁垒，垄断并阻碍了重要原材料正常的市场交易。

第四，行业过度竞争及生产能力过剩。根据国家统计局公布的数据资料，目前我国有900多种产品的生产能力利用率在60％以下，许多工业产品都存在不同程度的生产能力过剩，其中彩电、汽车、家用洗衣机和微电子计算机的生产能力利用率仅为40％——60％。过度竞争行为造成巨大的资源浪费，阻碍了行业技术发展，甚至使得一些行业整体利益不断降低。

2.2 科层制及其治理绩效

把科层制视为一种协调地方政府间关系的机制，是指利用科层体系来进行资源配置，它是与市场相对的一种资源配置方式。科层制在协调地方政府间关系，是指依托行政组织内部的等级制权威和通过正确的奖惩制度对地方政府的行为进行规制。

科层制调节下的政府间合作关系取得了一定的积极效应：(1)各地区统筹发展，资源互补，有利于“下活全国一盘棋”；(2) 在科层制内部可用以强制实施的控制手段，有利于矛盾冲突的解决；(3)帮助解决市场失灵，科层制可以帮助解决由团队生产的外部性所导致的市场失灵问题；(4)增加政府间的信任，科层