宪法第四章

第四章国家形式
第一节政权组织形式
国家形式是实现国家权力的组织形式，是国家制度的一项重要内容，它包括政权组织形式、国家结构形式和国家的象征。

一、政权组织形式概述
（一）政权组织形式的概念
政权组织形式通常又被称为政体。

实际上，政体有广义和狭义的不同理解和用法。

广义的政体，是指国家权力的运行体制。

它包括政权组织形式、国家结构形式、政党制度、选举制度等内容。

狭义的政体，即政权组织形式，是指特定社会的统治阶级按照一定的原则，具体组成并代表国家系统地行使权力的国家政权机关体系。

它所解决的是国家权力的横向分配及其运用，主要涉及的是一个国家的最高机关的组成及其关系。

政体与国体构成一个国家的国家制度中的核心制度。

两者互相联系，不可分割，具体地说：第一，国体决定政体。

一个国家采取什么样的政权组织形式，从根本上说取决于统治阶级实现其政治和经济统治的需要。

第二，政体反映国体，并服务于国家本质的需要。

政权组织形式是特定国家民主制度最重要的表现形式。

没有适当形式的政权机关，就不能有效地实现统治阶级对国家和社会的统治；政权组织形式是否完善，它也直接关系到国家政权的巩固和社会的稳定与发展。

政权组织形式具有多样性和相对独立性的特点。

这是因为，每一个国家的统治阶级都是在本国的具体历史条件下来选择适合其统治的政治形式的。

而影响统治阶级选择政权组织形式的因素是多方面的。

（二）政权组织形式的种类
在人类历史上存在过许多不同的政体，根据不同的标准可以分为不同的种类。

而从近现代立宪国家所采用的政体来看，主要有君主立宪制和共和制两大类。

1．君主立宪制
君主立宪制是以世袭的君主为国家元首，但其权力根据宪法规定受不同程度限制的政体。

按照君主权力受限制的程度不同，又可分为以下两种：
（1）二元君主立宪制，是指议会和君主分掌政权，但君主是国家的最高统治者，政府由君主任命并对君主负责的政权组织形式。

（2）议会君主立宪制，指议会处于国家的主导地位，君主是形式上的国家元首，政府由议会中多数党组成，对议会负责的政权组织形式。

如英国、荷兰。

2．共和制
共和制是指国家代表机关和国家元首都由选举产生，它们依据宪法行使职权，并有一
定任期的政权组织形式。

具体又可分为以下形式：
（1）议会共和制，是指国家的最高权力机关为议会，政府由议会中多数党组成，并对议会负责，国家元首由选举产生，不负实际责任的政权组织形式。

（2）总统制，是指总统和议会都由选举产生，总统既是国家元首同时又是政府首脑，不对议会负责的政权组织形式。

典型国家是美国。

法国是一种兼有议会制特点的总统制。

（3）委员会制，是国家的最高行政机关为合议制的联邦行政委员会的政体。

这种制度主要在瑞士实行。

3．社会主义国家的政权组织形式
社会主义国家的政权组织形式在类型上可以归入共和制。

与资本主义国家不同，不存在任何形式的君主制。

由于各国的具体国情不同，具体形式也有所不同，但在总体上都可称为人民代表制。

二、人民代表大会制度的概念和特征
我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。

”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

”第3条第1款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制。

”宪法的规定表明，人民代表大会制度是我国人民行使国家权力的政权组织形式。

人民代表大会制度，是指根据民主集中制的原则，由人民选举代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，作为国家的权力机关，再由人民代表大会产生和监督其他国家机关，实现人民管理国家权力的制度。

人民代表大会制度作为国家的政体，不只是指人民代表大会的组织和会议制度，它内涵了我国以民主选举为为基础、以人民代表大会为核心的国家权力运行机制和规则。

依据宪法的规定，我国的人民代表大会制度具有以下的主要特征：
第一，人民代表大会制度以民主集中制为组织与活动的基本原则。

这也是我国的人民代表大会制度不同于资本主义国家的政体的一个重要特征。

第二，由民主选举产生的全国和地方各级人民代表大会构成国家权力机关体系。

我国的人民代表大会在性质上属于国家权力机关，全国人大是最高国家权力机关。

第三，全国和县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。

设置国家权力机关的常设机构，是人民代表大会在权力运行上的一个重要特点。

第四，人民代表大会产生和监督其他国家机关。

人民代表大会高于其他国家机关，它与其他国家机关的关系，是产生和监督的关系，通称人大监督“一府两院”。

其他国家都要对人大负责，受人大的监督。

第五，在人民代表大会统一行使国家权力的基础上，确立权力的分工与监督机制。

我国监督、制约机制是建立在人民代表大会高于其他国家机关基础上的监督和制约。

当然，我国的人民代表大会的权力也不是不受任何制约的。

三、人民代表大会制度的历史发展
人民代表大会制度是在我国的具体历史条件下，从人民革命的实践中逐渐产生和发展起来的，它是我国人民政权建设的经验的总结。

萌芽时期：1921—1927年的第一次国内革命战争时期，在工人和农民的运动中所产生的农民协会、罢工工人代表大会等，是人民民主政权的雏形。

初创时期：1927—1937年的第二次国内革命战争时期，革命根据地建立的工农兵代表大会。

1931年11月，在江西瑞金召开了第一次全国工农兵代表大会，宣布成立中华苏维埃共和国，通过了《中华苏维埃宪法大纲》，选举了代表大会执行委员会，并组织了人民委员会。

1934年1月，又召开了第二次全国工农兵代表大会。

革命根据地政权的组织形式为民主集中制的工农兵代表大会。

形成时期：1937—1945年的抗日战争时期，抗日民主政权的组织形式，即“三三制”的各级参议会和人民政府。

抗日战争时期，民族矛盾上升为主要矛盾，中国共产党为了团结抗战，提出了建立抗日民族统一战线的号召。

在政权建设上，把工农民主政权改为抗日民主政权，它的组织原则是“三三制”。

形成时期：1945—1949年的解放战争时期，在各解放区建立的区、乡两级人民代表会议和人民政府，确立了解放区政权的组织形式为人民代表会议制度。

它为全国革命胜利后，人民代表大会制度的建立创造了条件。

1949年9月，《中国人民政治协商会议共同纲领》正式确定了人民代表大会制度为新中国的政权组织形式。

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次全体会议的召开，标志着我国人民代表大会制度的正式确立，从此这一制度进入了建设和发展的时期。

四、人民代表大会制度是我国的根本政治制度
政治制度是统治阶级为实现其统治而确立的国家权力的组织和运用方式、方法的总称。

人民代表大会制度作为我国的政权组织形式，在国家的政治制度体系中处于核心的地位，是我国的根本政治制度。

这是因为：
第一，人民代表大会制度直接反映了我国人民民主专政的国家性质。

第二，人民代表大会制度是我国人民实现国家权力的基本形式。

第三，人民代表大会制度是我国其他制度赖以建立基础。

第四，人民代表大会制度反映了我国政治生活的整体和全貌。

五、坚持和完善人民代表大会制度
人民代表大会制度从1954年正式建立以来，经历了一个曲折的发展过程。

1982年宪法颁布和施行，人民代表大会制度有了较大的发展。

我国社会主义民主政治的建设，一项重要的内容就是要坚持和完善人民代表大会制度。

首先是要坚持人民代表大会制度，这是因为：
第一，人民代表大会制度是在我国的具体历史条件下，从人民革命的实践中产生的，适合了我国的国情。

第二，人民代表大会制度便于人民管理国家，是人民实现国家权力的基本形式。

第三，人民代表大会制度保证了国家权力的统一行使和国家管理的有效性。

第四，人民代表大会制度有利于保证中央的统一领导与发挥地方的主动性和积极性。

坚持人民代表大会制度，也就是要坚持体现在这一制度中的，在我国革命和建设的过程中所形成的、并在改革与开放的实践中得到完善与充实的、反映我国社会主义政治制度本质的原则和制度。

坚持和完善人民代表大会制度是相辅相成的。

人民代表大会制度的改革与完善，可以包含以下的环节：
第一，要坚持和改善共产党对人民代表大会的领导。

第二，强化人民代表大会的权威，保障人民代表大会充分行使职权。

第三，加强人民代表大会的组织，完善人民代表大会的会议制度。

第四，提高代表的素质，充分发挥人民代表的作用。

第五，完善我国的选举制度，强化人民代表大会代表人民的能力。

第二节国家结构形式
一、国家结构形式概述
（一）国家结构形式的概念
国家结构形式与政体同属国家形式，它是指特定国家的统治阶级采取何种原则和形式来划分国家内部区域，调整国家整体和组成部分、中央和地方之间的相互关系。

它所要解决的主要是，纵向的国家机关之间的权限分配和运用。

（二）国家结构形式的分类
现代国家的结构形式可以分为两大类，即单一制和复合制。

而从各国所采取的具体形式来说，主要是单一制和联邦制两种。

单一制，是由若干普通行政单位或自治单位组成的单一主权国家。

它具有以下的特点：第一，从内部组成看，单一制国家内部划分为各个地方行政区域；
第二，从法律体系看，国家只有一部宪法，由统一的中央立法机关根据宪法制定法律；
第三，从国家机构组成看，国家只有一个最高立法机关、一个中央政府和一套完整的司法体系；
第四，从中央与地方的权力划分看，地方受中央的统一领导，地方政府的权力由中央政府授予。

地方行政单位或自治单位是国家不可分离的部分，没有脱离中央独立的权力；
第五，从对外关系看，国家是一个独立的主体，公民具有统一的国籍。

复合制，是指由两个或多个成员单位联合组成的国家联盟。

它是一种国家与国家的结合。

复合制又具体分为联邦和邦联两种形式。

联邦制，是由两个或多个成员单位联合组成的统一国家。

它的主要特点是：
第一，从内部组成看，联邦制国家是由各个联邦成员单位组成的。

其成员单位在名称上有不同，但在地位上都是联邦的成员国；
第二，从法律体系看，除联邦宪法和法律外，各成员国也有自己的宪法和法律。

联邦宪法和法律的效力及于整个联邦国家；
第三，从国家机构组成看，除联邦政权机关外，各成员国还设有各自的立法机关、中央政府和司法系统；
第四，从联邦与各成员国的职权划分看，联邦及其成员单位依据联邦宪法分别行使一定的国家权力；
第五，从对外关系看，联邦是国际交往的主体，各成员国一般不具有外交权力；公民既有联邦的国籍，又有成员国的国籍。

邦联，是由两个以上的主权国家为了某种特定的目的而结成的国家联盟。

其主要特点是：
第一，邦联是一种松散的国家联盟，本身不是主权国家。

它的各成员国都是独立的主
权国家；
第二，邦联没有统一的宪法，统一的立法机关和中央政府，也没有统一的军队、赋税、预算和国籍。

它一般是以有关国家之间签订的条约为基础。

（三）国家结构形式的意义
第一、它决定了中央政府与地方政府之间的基本权力关系。

中央与地方之间关系是集权还是分权，将直接关系到社会调控形式、机制和程度。

第二、它制约了社会资源的配置。

国家结构形式所反映的国家整体与局部的关系，实际上是社会利益关系。

反映了社会资源的配置方式。

第三、在多民族的国家，结构形式的选择，直接关系到国家的统一、安定和民族的团结与和谐。

二、我国是统一的多民族国家
我国是世界上历史最悠久的国家之一，也是一个以汉族为主体的多民族国家。

宪法序言确定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。

”第4条规定：“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。

”宪法的规定表明，我国在国家结构形式上采取的是单一制的形式。

我国之所以采用单一制形式，这是根据马克思主义的基本观点，结合我国的历史和民族的具体情况决定的。

第一，实行单一制是我国历史发展的必然趋势，是全国各族人民长期奋斗的结果。

我国自秦、汉以来，就形成了统一的多民族的中央集权制国家。

第二，实行单一制符合我国民族成分和民族分布的具体特点。

我国民族分布状况的特点是大杂居、小聚居，相互交错居住，这使各民族人民在政治、经济和文化等方面形成了密切的、不可分离的联系，这是实行单一制的客观基础。

第三，单一制适应了全国各民族共同发展与繁荣，建设社会主义现代化的需要。

单一制有利于在国家统一领导下，实现各民族之间的互相帮助、互相支援，优势互补、利益共享。

第四，单一制反映了维护国家统一和加强各民族团结的客观要求。

坚持统一的多民族国家，在单一制的形式下实行民族区域自治，反对民族分离，是维护国家统一和民族团结的需要，也符合整个中华民族的根本利益。

三、我国的行政区划
（一）行政区划的概念和原则
行政区划，是行政区域划分的简称，指国家按照一定的原则和程序，将其领土划分成若干不同层次的区域，并分级建立相应的地方国家机关，以实现国家职能的法律制度。

行政区划具有以下的特点：
第一，行政区划的确定具有鲜明的阶级性。

它反映了统治阶级行使国家权力的需要和
结果。

第二，行政区划是一个历史范畴。

反映了以地域来划分居民的国家这种政治社会的需要。

第三，行政区划受社会条件和自然条件的制约。

必须充分考虑国家和地区的政治、经济、文化条件，以及民族、宗教、历史和地理等多方面的具体情况。

第四，行政区划具有承载功能。

它是各级国家机构的载体。

行政区域的划分必须遵循一定的原则，我国行政区划的原则主要是：
第一，有利于发展经济，即经济原则；
第二，有利于各民族的团结和发展，即民族原则；
第三，有利于行政管理，即行政原则；
第四，尊重历史传统，即历史原则。

（二）我国现行的行政区域划分
依据现行宪法第30、31条规定，我国的行政区域划分如下：
全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。

直辖市和较大的市分为区、县。

自治州分为县、自治县、市。

自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

国家在必要时得设立特别行政区。

根据宪法的上述规定，我国的行政区划具有以下的特点：
第一，行政区划的层次是三级制和四级制并存，主要是三级制。

即省、县、乡三级。

在设置自治州和较大的市的地方，下设区和县的，以及实行市管县制的，是四级制。

第二，三种不同类型的行政区域同时并存。

即一般行政地方、民族自治地方、以及特别行政区。

第三，三级市建置并存。

有中央直辖市、省辖市、县级市。

第四，虚实结合制。

实，表示一级政权机关；虚，表示各级人民政府的派出机关。

我国现行的体制是“三实两虚”。

（三）行政区划变更的法律程序
行政区划的变更，即行政区域的设立、合并和撤销。

包括建置和区域划分两个方面的变更。

行政区域的调整，必须依照一定的法律程序。

根据宪法和有关法律的规定：全国人大批准省、自治区、直辖市的建置，决定特别行政区的设立。

国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市、市辖区的建置和区域划分。

省、自治区、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分；经国务院授权，决定县、市、市辖区部分行政区域界线的变更，而其它重大变更仍需经国务院批准。

四、我国的民族区域自治制度
（一）民族区域自治制度的概念和特征
民族区域自治制度，是指在国家的统一领导下，少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关行使自治权，管理本自治区域内的事务。

它是我国解决民族问题的一项基本制度。

它的主要特征有：
第一，它是以少数民族聚居区为基础建立的。

这是我国实行民族区域自治的基础，也是建立民族自治地方的一项具体原则。

第二，各民族自治地方是国家统一领导下的地方行政区域，都是中华人民共和国不可分离的部分。

这是民族区域自治的总原则。

第三，在自治地方，设立自治机关，行使自治权。

自治权，就是民族自治地方的自治机关依据宪法和法律规定的权限，从本民族地方的实际情况出发，贯彻执行国家的法律和政策，管理本民族地方内部事务的自主权。

自治权是民族区域自治的核心。

（二）民族自治地方的类型
我国的民族自治地方，按照行政地位划分，有：自治区、自治州、自治县（旗）三级。

按照自治地方的民族组成，大体上可以分为三种情况：
第一种，以一个少数民族聚居区为基础建立的民族自治地方。

第二种，以一个人口较多的少数民族聚居区为基础，同时又包括一个或几个人口较少的其他少数民族聚居区所建立的自治地方。

在这一类自治地方中，往往还建有其他聚居的少数民族的自治地方。

第三种，以两个或两个以上的少数民族聚居区为基础联合建立的自治地方。

实行区域自治的主体民族不是一个，而是两个或两个以上，共同建立自治地方，实行民族区域自治。

（三）民族区域自治的优越性
我国的民族区域自治制度，从1947年5月1日内蒙古自治区成立起，已有五十多年的历史。

现行宪法颁布以后，1984年制定了《民族区域自治法》，年进行了修改，这一制度的实施表现出极大的优越性。

第一，它保证了祖国的统一和各民族的团结。

第二，它保障了少数民族的平等权利和当家作主、管理本民族内部事务的权利。

第三，它促进了少数民族地方的进步和发展。

五、我国的特别行政区制度
（一）特别行政区的设立及其根据
1、特别行政区的概念
特别行政区，是指在中华人民共和国领域内，根据宪法和法律的规定，专门设立的具有特殊法律地位，实行特别的社会政治和经济制度的行政区域。

它的提出和实施，是以“一
国两制”方针为指导，以现行宪法为依据的，是一大创举。

2、“一国两制”是设立特别行政区的指导方针
特别行政区是“一国两制”方针的具体化和法律化。

“一国两制”是在十一届三中全会以后，中国共产党从我国的现实情况出发，为了实现和平统一大业而提出来的重要方针。

“一国两制”，是“一个国家，两种制度”的简称，具体是指，在中华人民共和国的领域内，在相当长时期内，大陆实行社会主义制度，香港、澳门和台湾实行资本主义制度。

依据“一国两制”的方针，“一国”，是解决国家的主权和统一问题，主权不可分、领土完整是我们的基本原则；“两制”并存，是以大陆十二亿人口实行社会主义制度为基础的。

没有国家主体的社会主义制度的巩固和发展，就不可能实现“一国两制”和祖国的统一。

1984年，中英两国政府正式签署了《关于香港问题的联合声明》。

1987年4月，中萄两国政府签署《关于澳门问题的联合声明》。

1990年4月4日，第七届全国人大第三次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。

1993年八届全国人大一次会议通过了《澳门特别行政区基本法》。

1997年7月1日，中国政府恢复对香港行使主权，同时成立了香港特别行政区。

1999年12月20日，中国政府恢复对澳门行使主权，同时成立澳门特别行政区。

“一国两制”方针的提出具有重大的意义。

它既有利于实现祖国统一，维护国家主权统一和领土完整；又有利于保持特别行政区的稳定与繁荣；符合全国各族人民的共同愿望和根本利益；也有利于维护世界和平。

它的理论意义在于，一方面它开创了在一个社会主义国家里，允许局部地区保留资本主义制度，同时又要坚持社会主义道路的先例；另一方面，它突破了传统的单一制国家结构形式的模式，丰富了国家结构形式的内涵。

3、设立特别行政区的宪法依据
宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。

在特别行政区制度内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。

”这是“一国两制”的法律化，是设立特别行政区的宪法依据。

从法理上说，这是一个特别条款，又是一个授权条款。

作为特别条款，它确立了特别行政区的特殊性。

不是在经济上、行政地位上有特殊，而是在实行的制度上可以存在特殊。

作为一个授权条款，宪法本身并没有对特别行政区的制度作出相应规定，而是授权全国人大按照具体情况，通过立法加以规定。

宪法对特别行政区的适用。

宪法对特别行政区的适用需要遵循“一国两制”的基本方针。

这是因为“一国两制”方针已经成为现行宪法的一项基本精神。

宪法发挥作用的主要形式是通过特别行政区基本法，基本法是宪法性特别法，是宪法内涵的扩大和延伸。