我国省级政府之间纵向与横向关系的研究1

<我国省级政府之间纵向与横向关系的研究>

李建勇（上海大学法学院教授）

中国在历史上是一个高度集权的国家，开始于秦朝的中央集权，已有2000多年的历史，虽然其中也经历过分裂但总的中央集权的格局并没有改变，集权的思想到现在仍然存在。我国又是个实行“一国两制”的比较特殊的单一制国家。人口众多，地域广阔，各区域经济、政治、文化发展水平参差不齐。目前我国正处在建立和完善社会主义市场经济体制时期，利益主体繁多，利益关系错综复杂。在这些因素的共同作用下，我国的行政区间的冲突呈现出数量多、冲突类型复杂、冲突主体多样化的特点，严重阻碍了我国全国统一大市场的建立和区域经济一体化的发展，因此很有必要回顾和总结中央与地方政府之间以及省级地方政府之间的相互关系。中央与地方权限的划分与权限争议的问题，是处理国家整体与部分关系的一项重要内容，也是许多国家宪法的一项重要的制度安排。

我国省级政府之间的利益冲突既受制于中央政府与地方政府的关系的变化而变化，更受制于省级政府之间横向关系的变化而变化。

根据现行的《中华人民共和国宪法》第30条规定，我国的行政层级可以划分为如下几个层级：

中华人民共和国（国务院）

4直辖市 22省 5自治区 3特别行政区

地级市自治州地区盟

区县自治县市林区特区工农区旗自治旗

街道镇乡民族乡苏木

表2-1：中国当代行政区划体系示意图1

我国现行单一制的基本特征可归纳为四点：第一，从法律体系上看，国家只有一部宪法；第二，从国家机构组成看，国家只有一个最高立法机关，一个中央政府，一套完整的司法体系；第三，从中央与地方的权力划分看，地方接受中央的统一领导，地方政府的权力由中央政府授予，地方行政区域单位或自治单位没有脱离中央而独立的权力。不论中央与地方的分权达到什么程度，地方的权力均由中央以法律文件规定或改变。第四，从对外关系上看，国家是一个独立的主体，公民具有统一的国籍。下面就从纵向和横向的两个方面分别来回顾我国中央政府与省级地方政府之间、省级政府之间的相互关系。

1我国行政区划状况，可参看刘君德等编著：《中外行政区划比较研究》（上海：华东师范大学出版社，2002）上篇、中篇的相应内容。不再单独说明。《中华人民共和国行政区划图》，请见附录一（图表），图表1。

一、我国中央政府与省级地方政府之间的相互关系的简单回顾

我国传统上是一个高度中央集权的国家，1949年以后，又借鉴前苏联的政治体制模式，建立了高度集中的社会主义计划经济体制；尽管经历了许多重大改革，但基本态势未根本改变。根据我国的《宪法》和有关法律的规定，我国中央政府与省、直辖市、自治区、特别行政区的关系可以概括如下：

表2-2：我国中央政府与省级政府法律关系图

政区法社会

制度

自治

程度

外交

权

军

权

非官

方经

贸权

立法

权

终审

权

警务

权

人事

任免

权

地方

财政

管理

权

发行

货币

权

省（22）

直辖市（4）无社会

主义较低中央中

央

无需中

央授

权

中央不独

立

中

央

不独

立

中央

自治区（5 自治

法社会

主义

民族

区域

自治

中央中

央

无需中央

授授权

中央不独

立

中

央

不独

立

中央

特别

行政区港

澳

基本

法

资本

主义

高度

自治

中央中

央

有无需

授权

地方独立地

方

独

立

独立

台基本

法

资本

主义

最高

度自

治

中央独

立

有无需

授权

地方独立地方独

立

独立

从上图表中可知，中央权力与省级政府的地方权力之间的关系成反比，中央政府权力越大，地方政府权力就越小，反之亦然。作为特殊的单一制国家，我国不同类型的省级政府的地方权力有差异。从地方政府的自治权来看，特别行政区的自治权高于民族区域自治区，民族区域自治区的自治权高于一般的省级政府，在特别行政区系列中，台湾的自治权将高于港澳。

从上述图表中可知，中央与省级政府之间的关系很多，本论文仅从事权关系和人事关系两方面来加以考察，因为这两方面的关系是处理中央与地方的最主要的关系。

1、事权关系

所谓事权，一般地说，就是处理事情的权力，或叫职权。由于中国实行的是单一制——集权型的政府管理形式，因此宪法和法律赋予了国务院最广泛的、几乎是无所不包的事权。国务院是中国最高国家权力机关的执行机关，是最高一级国家政府部门。它负责贯彻执行中央的路线、方针、政策和全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律、法令，统一领导国务院各部、各委员会和其他所属机构以及地方各级政府的工作，管理中国的内政、外交、国防、财政、

经济、文化、教育等事业，领导社会主义现代化事业的建设。1982年宪法规定，国务院行使下列事权：

（1）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；（2）向全国人民代表大会或者其常务委员会提出议案；

（3）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部、各委员会的工作，并且领导全国地方各级国家行政机关的工作；

（4）规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关职权的具体划分；

（5）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；

（6）领导和管理经济工作和城乡建设；

（7）领导和管理教育、科学、文化、体育和计划生育工作；

（8）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；

（9）管理对外事务，同外国缔结条约和协定；

（10）领导和管理国防建设事业；

（11）领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；

（12）保护华侨的正当权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益；（13）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；（14）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；

（15）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建制和区域划分；

（16）决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严（现修改为“进入紧急状态”）；

（17）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；（18）行使全国人民代表大会及其常务委员会授予的其他职权。

从宪法赋予国务院的18项事权中，可以看出：1）中国宪法明文规定的国务院职权是极其广泛的，几乎囊括了所有的方面。因此，在事权划分方面，中央政府对地方政府的控制也就有了充分的前提和条件。2）中国宪法和组织法对地方各级政府职权的规定，没能划清中央政府与地方政府之间的事权关系，也就是说没有对中央和地方各级政府各自的职责范围做出有明显区别的规定，而几乎是一致的、对等的。除了少数如外交、国防、戒严（进入紧急状态）等事权专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的翻版。3）在单一制——集权型政府结构中，中央政府对地方政府拥有足够的领导权，而这种领导关系在中国又往往以行政领导的方式出现。它一方面体现在国务院对地方政府的直接领导；另一方面是中央政府的主管部门对地方政府的各工作部门的领导或业务指导，而地方政府各工作部门又是地方政府的组成部分。因此，中央政府对地方政府的领导是双重的、垂直的领导关系。有了这种强有力的领导关系又加上前述的事权划分的偏差，在中央政府与地方政府间的事权关系上，无论是在法律上还是在实际运行中，地方政府长期以来都处在一种软弱无力、或相对弱势的地位。近年来这种局面有所改善，但总体框架依旧。

2、人事权关系

作为单一制——集权型的政府结构形式和运行机制，人事问题显然在中央政府与地方政府的关系中占据着极为重要也较为敏感的地位。在干部人事工作方面，中央对地方的控制主要是通过党管干部来实现的，即中央通过各级党委、