北京流动人口面临的困难与对策

北京流动人口面临的困难与对策

中国人民大学人口学系教授段成荣

人口流动是流动者脱离原有生活环境、进入新生活环境并力图成为新环境正式成员的过程。这是一个不同思想、不同文化、不同社会经济背景、乃至不同语言之间的矛盾、冲突、交流，并最终达到融合的过程。只有这个过程的完整实现，人口流动过程才能真正实现。在这个过程中，流动者必须忍受一系列心理上、文化上、生活习惯上等诸多方面的冲突、痛苦和折磨。但是，忍受这些冲突、痛苦和折磨，并战胜它们，又是人们在流动过程中享有的一种乐趣。人类思想和文化的交流也是在克服和战胜这些冲突、痛苦和折磨的过程中得以实现的。

当前，我国流动人口规模急剧扩大，流动人口数量已经由20世纪80年代初期的200多万人激增到1.2亿（参见图1）。我国的流动人口以由农村到城市流动为主要特征。流动人口由乡村集中到城市，进入一个完全陌生的环境。在这样一个陌生的环境中，流动入口必然是一个弱者，要面临各种各样的问题和困难。

而真正的问题在于，我国城市体系现有的诸多制度为流动人口适应城市生产和生活环境设置了各种各样的障碍。虽然近年来城市体系正在逐步减少形形色色的障碍，但还远未达到根除障碍的目标。也正因为如此，流动入口面临的各种才显得格外突出，流动人口融入城市社会的过程才显得异常艰难。

本文将从流动劳动力的就业、流动劳动力的收入、流动儿童的教育等方面探讨流动人口在城市的社会适应状况，探求流动人口不能真正适应城市社会的制度性因素以及这些因素的作用机制，寻找解决相关问题的对策建议。

1 流动劳动力的就业

寻求就业机会是大多数农民流入城市的第一动力。北京市1994年流动人口抽样调查、1997年外来人口普查和2000年人口普查结果表明，在全部外来人口（流动人口）中，以经济活动为目的者分别占75%i、78%ii和68%iii。因此，能不能够在城市里顺利地实现就业，是流动人口社会适应的首要方面。

但是，城市在这方面却为流动人口设置了一系列障碍。近年来，一些大城市和特大城市为了解决本地居民的就业问题以及其他相关问题，先后提出了对“外来人口”实施“总量控制”和实行差别就业等限制外地人员就业的措施。比如，广州市于1997年规定，该市党政机关、社会团体的工勤人员等22个工种必须使用本市劳动力，外来人口不得在这些工种就业；北京市劳动局于1997年也提出了类似规定，并提出对外来人口实行总量控制；西安市规定，凡国有工商企业下岗职工超过10％以及市劳动行政部门规定限制的工种岗位，禁止使用农民工，已经使用的坚决清退；山东省劳动部门规定，城镇企业招用农民工，除按有关规定严格审批外，同时要收取一定的费用，用作城镇职工就业开发经费；上海市按照工种性质对不同的岗位进行了分级管理，苦、累、脏、险的A类工种允许招用外地工，较为轻松的C类工种不得招用外地工，介于上述两者之间的B类工种则本着先本市后外地的原则招用iv。

在这些限制性政策的作用下，流动人口在城市的就业地位和职业类型与城市原有人口之间存在明显的差异。

从就业地位方面看，流动劳动力中在个体、私营经济单位就业的比例显著地高。1997年北京市外来人口普查收集了北京市外来人口的“就业者身份”资料，结果表明：在有职业的外来人口中，作为私营个体企业雇员的外来人口、作为自营劳动者的外来人口和作为私营个体顾主的外来人口比例分别为19.32%，16.80%和3.57%（见表1），三者合计达40%。

而从表2则可以更加清楚地反映出外来劳动力与北京市户籍劳动力在职业构成上的巨大差异。从表中数据可以看到，尽管北京市户籍劳动力中相当大比例集中在各类专业技术人员和国家机关、党群组织和企事业负责人（合计达27%），但在外来劳动力中，这两类劳动力的比例只有2%。与此相成鲜明对比的是，在外来劳动力中，服务性工作人员和生产运输工作人员的比例则分别高达30.48%和43.35%，远远高于户籍劳动力的相应比例。

表1 北京市外来人口就业者身份构成%

就业者国有企业私营个自营集体企业乡镇企业机关事业私营个其他合计

身份从业人员体雇员劳动者从业人员从业人员单位人员体雇主

构成% 19.66 19.32 16.80 16.31 7.56 5.84 3.57 11.0 100 资料来源：根据1997年北京市外来人口普查数据计算。

表2 北京市外来和常住劳动力职业构成%

职业分类外来劳动力户籍劳动力（1995年）各类专业技术人员 1.63 18.29 国家机关、党群组织、企事业单位负责人0.31 8.62

办事人员和有关人员 3.05 6.86

商业工作人员16.28 8.44

服务性工作人员30.38 9.01

农林牧渔劳动者 4.07 16.39

生产、运输和有关人员43.35 32.37

不便分类的劳动者0.93 0.02

合计100 100 资料来源：外来劳动力的职业构成根据1997年北京市外来人口普查数据计算；1995年常住劳动力的职业构成来自北京市统计局人口处等编《’95北京人口》（中国统计出版社，1997年）第383-384页。

这种就业格局，一方面是由流动人口本身的条件和能力所决定的，另一方面也是由上述限制性就业政策决定的。

这些政策，违背了“公平”原则。城市政府强行清退外地民工，把他们藤出来的岗位“送给”当地下岗人员。这是一种歧视性的就业干预措施，违背了公平和公正的原则，在保护一部分人的利益的同时，牺牲了另一部分人的利益。这样作的结果，将最终影响社会的整体利益和长远利益。这实际上是一种地方保护主义。它与市场经济所要求的“全国一盘棋”是不相符合的。在建立市场经济的过程中，人们对商品壁垒的害处已经有了清楚的认识，人人都反对商品壁垒。但对于同样作为市场要素的劳动力，地方保护的幽灵却迟迟没有引起人们的重视。劳动力问题上的壁垒也应该及早清除，否则，社会主义市场经济的健康发展就会受到损害。

这些政策，还损害了企业的自主权，不利于提高企业的劳动效率。我国城市经济体制改革的重要任务之一就是要建立现代企业制度。而现代企业制度的重要要求之一就是企业能够根据市场的需要和企业自身的情况自主地决定经营行为，并最大限度地提高效率。但现在城市政府强行规定企业应该用哪些人，而不能用哪些人，实际上是剥夺了企业使用劳动力的自主权，也剥夺了劳动者择业的自主权，这是既不经济也无效率的行为，与市场经济的要求是格格不入的。事实上，在调研查活动中我们发现，许多城市企业已经开始因为执行政府的限制外来人口就业的政策而引起效率下降。

必须从根本上打破这些限制性政策。为此，需要做好以下几个方面的工作：

（1）城市搞人口总量控制是应该的，但必须注意并且首先解决两个方面的问题：第一，什么是合理的总量规模？第二，总量确定后，如何确定什么人应该在城市而什么人不应该，不能以户口或其他任何身份标志来确定，而必须以“能力”来确定。

（2）有人提出，雇佣外来人口的企业少交了很多费用，钻了政策的空子。因而提出，要让雇佣外来人口的企业多交费，从而达到限制它们雇佣流动人口的目的。这个思路可行，但出发点不对。其出发点是限制外来人口。但外来人口实际上是受害者，他们的权益受到了侵害。应该从保护外来人口的合法权益角度来解决这个问题，从而使外来人口受到与市民同样的保护，并间接起到调节外来劳动力的作用。

（3）要建立全国统一的劳动力市场，加强劳动力市场的建设，促进人口的有序化流动。人口流动的方向是趋利避害。但当信息流通不畅时，人们对利与弊的了解并不清楚，因而产生了人口流动的盲目性。盲目流动的结果，既浪费了个人的时间和资金，也造成了对交通等公用事业的巨大压力。因此，有必要加强城乡劳动力市场的建设，以劳动力市场为中介，引导人口实现更加合理、有效的流动。在这一方面，北京市多年来在保姆市场建设上的经验是值得提倡和借鉴的。为了搞好保姆市场的建设，北京市的有关部门与劳动力输出地区的有关部门联合起来，互通信息，有效地组织保姆的输出和输入工作。既减少了保姆流动的盲目性，避免了不必要的浪费，同时，也增强了劳动力市场对保姆的管理能力，减少了保姆中的违法犯罪事件的发生，表现出多方面的社会和经济效益。

2 流动劳动力的收入

就业本身并不是目的。流动劳动力在城市寻求就业的根本目的是要增加收入。改革开放以来，随着流动入口的不断增加，农村地区和农民家庭的收入得到了大幅度的增加。应该说，在增加农村收入、减少农村贫困方面，流动人口做出了巨大的贡献。

但是，我们又必须看到，和城市市民相比，流动劳动力的收入是明显偏低的。在调查中我们了解到，流动劳动力的平均收入只有城市劳动力平均收入的50％甚至更低。

形成流动劳动力收入偏低的原因是多方面的，其中最主要的原因有以下两个方面：