论政府诚信以及政府的社会信用建设功能_张康之

!理论与改革"
!""#!$#人
一$以政府诚信回应时代的要求
无信不立"#做人是要讲诚信的$人们之间的社会关系是否谐和#在很大程度上取决
于诚信的状况$如果每一个人都能以诚信待人#那么人们之间的关系就会达到很高的谐和境界$同样#当人能够对自己也做到诚信时#也就会在与人相处时做到自主%自立%自强$诚信的反面是&欺人"$&欺
人"者也必然会自欺#&自欺"与&欺人"是联系在一起的#自欺的人必然会欺人#欺人者也难以避免自欺$所以#自从人们开始思考如何对待自己以及如何对待他人的问题时#就提出了诚信的做人和处世原则#要求人们&讲诚信"$
在做人的问题上#要求人们&讲诚信"#这是确定无疑的#谁也不会对这一点提出怀疑#更不会提出批评$从古至今#&不讲诚信"的人虽然很多#而公开反对&讲诚信"的人几乎没有$但是#如果不是就人提出诚信的问题#而是问政府是否需
要&讲诚信"’问题可能就会变得复杂起来$在西方国家#&马基雅弗利主义"这个词在很大程度上就是政府可以不讲诚信的同意语$当然#认可政府不讲诚信或主张政府不需要讲诚信的人#较多的是学者或政治家#就一般的人来说#如果提出这个问题#人们也许不假思索就会断然回答(需要)作出这种回答#基本上可以看作是人类社会生活中信任关系重要性的普遍理念发挥了作用$尽管如此#却能够证明#在一切时代#希望政府讲诚信甚至要求政府讲诚信是人们的共同意志#是一种
论政府诚信
以及政府的社会信用建设功能
!张康之
%中国人民大学公共管理学院教授中国北京!""#$%&
!提要"做人要讲诚信!政府也要讲诚信"在整个农业社会和工业社会的历史阶段中!政府都不能够做到诚信"现在!人类社会进入了一个新的历史时期!对政府诚信的问题提出了很高的要求!新时期的政府只有努力做到诚信并建立起与社会#与公众之间的信任关系!才能在社会发展中发挥应有的作用"在新的历史时期中!政府在自己做到诚信的同时!还需要为整个社会建立起信用体系!提供信用秩序!这是政府的一项重要责任"政府除了需要通过直接的行政行为为社会提供信用秩序之外!更需要建立起稳定的信用法律制度体系!即通过法律制度的途径为社会提供信用秩序"
!关键词"政府诚信信用法律制度!中图分类号"%&’
!!!!文献标识码"(!文章编号")""&*+#!&,!""#-"$*"".$*/$
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!公意"#如果政府的存在需要建立在公意的基础上和需要在公意那里获得合法性$那么政府就应当是讲诚信的#
实际上$政府应当讲诚信与政府能否做到诚信是两回事$并不是任何时代的任何政府都能够做到诚信#历时态地看政府$我们就会发现$在人类社会的不同历史时期中$政府能否讲诚信和做到诚信$政府与社会%与公众之间是否有着信任关系$取决于政府属于什么类型#
在农业社会$当政府属于统治型的政府时$统治阶级的根本利益才是这种政府的存在基础$这种政府能否讲诚信$是由统治利益决定的$凡遇到那些能够满足统治者利益实现的需求时$这种政府必然会讲诚信$一旦遇到危及统治者利益甚至那些不能明显有利于统治者利益的事$政府就不再有诚信可言了#当然$从统治者的根本利益出发$最高统治者会对官吏提出诚信的要求$历朝历代$也有可能会出现大批讲诚信的!仁义"官吏#但就统治型的政府而言$则没有诚信的基础$即使一定时期$自君王以降$人人讲诚信$也不会有讲诚信的统治型政府#事实上$所谓从君王到臣民人人讲诚信的!君子国"$从来也没有过#所以说$历史上的一切统治型政府都只有在满足了统治利益最大化的条件下才有可能讲诚信#事实上$统治者无穷无尽的征服欲总会使统治利益最大化的境界永远无法达到#这种类型的政府$总会把不讲诚信只求!权术"作为实现统治的优先选择#也就是说$统治者总会追求更大的统治利益$当这种追求超出了合理性的限度时$就必然要通过权术和欺骗的手段去使这种追求继续展开#一旦政府开始运用权术和欺骗的手段$诚信也就不再存在#总之$由于统治型政府本质上是从属于统治利益的$在这种政府中$即使最高统治者要求官吏诚信$也不可能存在真正讲诚信的官吏#因为$这种政府类型本质上的统治利益高于一切决定了它在制度上和运行机制上都倾向于助长权术#所以$一个人一旦进入这种政府为官$自然而然地就受到权术文化的熏染$就会成为不讲诚信的人#
如果说统治型的政府不能够!讲诚信"的话$那么$近代以来的管理型政府从根本上说则是不讲诚信的#不能够讲诚信还意味着想讲诚信$而不讲诚信则是干脆把诚信的问题远远地推出政府论题之外了#也就是说$虽然统治型政府不能做到诚信$但还是!讲诚信"的$而管理型政府连讲也不讲了#因为$对于典型形态的管
理型政府来说$它只相信法律制度%组织
结构及其运行机制的科学性和合理性$不
相信如政府信任关系等能够成为政府良
性运行的保障因素#所以$近代以来$在所
有涉及政府的理论和学说中$我们很难看
到对政府诚信的问题给予那怕一点点关
注#因是之故$人们就不能不感叹近代以
来是一个!道德的人与不道德的社会"共
在的社会了#
近代以来的政府$由于在理论上和制
度安排上没有考虑政府诚信的问题$因
而$永远处于一种所谓合法性危机的状
态$即使它不断通过调整利益实现方式来
为自己营建合法性$但是$在根本上$它无
法取得公众真正的信任#随着工业社会发
展到了自己的顶峰$近代社会的这种不讲
诚信的政府模式越来越显露出不能适应
社会和公众要求的情况#因此$在!"世纪
#"年代以来的一场全球性的行政改革过
程中$在试图构建新型的政府模式的过程
中$政府诚信的问题也被提了出来#
政府诚信是一个新课题#如上所说$
在古代社会讲的诚信往往是对统治者而
言的$是对统治者个人的要求$至于统治
者集体$则被化约为个体了#近代以来的
政府就不同了$由于制度%程序以及运行
机制等都被纳入到可以设计和安排的过
程中来了$政府在本质上已经是不可化约
为个人的了#政府是一个整体$而不是一
个个行政人员的集合#所以$政府诚信也
是不能化约为行政人员个人的诚信的#当
然$行政人员个人的诚信也是政府诚信的
重要组成部分#但是$仅有行政人员主观
上的诚信$还无法塑造出一个讲诚信的政
府#政府诚信是包含在政府价值理念%公
共政策%行政行为等整个政府过程之中
的$而且$也正是包含了诚信的整个政府
过程在不断地往复演进中$才能在政府与
公众之间建立起信任关系#
政府讲诚信的目的是要在政府与社
会%与公众之间建立起信任关系$这种信
任关系可以简称为!政府信任关系"#从字
面上看$!诚信"就是!诚实守信"$做事在
动机上要包含!诚"$在行为上则要守
!信"$结果$就是信任关系的出现#但是$
这只是就做人而言的$对于政府来说$则
需要有进一步的要求#现代政府根据民众
的要求而行$在动机上和行为上应当不乏
!诚信"$事实上$公众不信任政府的问题
却是非常普遍和非常严重的$究其原因$
是政府的行为动机太多样化了$行为本身
太具随意性了#也就是说$缺乏科学性$总
是因时因事而异$朝令夕改$政策和执行
政策的行为等都缺乏系统性和连续性$相
互矛盾%颉颃和龃龉$至于政府存在的根
本原则和宗旨$则常常被忘记#由此可见$
对于政府诚信$是有着更高的要求的$
!诚"字不仅是一个主观的诚$而且应当是
具有一定客观性的诚$是在动机和行为的
一贯性%系统性中所表现出来的诚$只有
有了这种诚$才能赢得公众的信任$才能
在政府与公众之间$建立起信任关系#政
府通过讲诚信$赢得社会%公众的普遍信
任$政府获得了合法性$因而$政府引导社
会的功能也就能够得到最大程度的实现#
我们常常说的!取信于民"$这个!信"字就
是指社会%公众对政府的信任#
按照与工业社会或与市场经济相对
应的学术逻辑$西方国家也把信任看作为
一种资本$称作为!社会资本"$或者说$把
信任看作为社会资本的重要组成部分#关
于信任是不是社会资本的问题$可以表示
不同意见$因为$它不像资本那样来加以
经营并增殖#但是$政府信任关系肯定是
政府存在与发展所必需的资源$这种资源
虽然具有可再生的特征$但是$消耗起来
非常容易$促其再生则更为艰难#所以$现
代政府的理性自觉总会体现在小心翼翼
地使用政府信任关系于社会治理活动之
中$全心全意地维护和构建政府信任关
系#如果说存在着并不关注信任资源使用
状况的政府的话$那么$这种政府肯定是
非理性的$或者说$是缺乏理性自觉的#政
府信任关系在基本内容就是政府能够赢
得社会%赢得公众的信任$要使社会%公众
信任政府$政府就必须做到诚信#而且$对
于政府来说$所谓诚信$是有着更高的要
求的#政府不仅应做到言行一致$它的行
为还应当是一贯的和有连续性的#我们知
道$远不似近代社会早期$对于现代市场
经济乃至现代社会而言$政府与市场与社
会之间的关系理应越来越密切$只有在政
府的引导下$才会走一条理性的和科学的
发展道路#因而$只有当政府与市场%与社
会%与公众之间建立起了信任关系$政府
之言才能听%能行和有果#否则$政府希望
引导社会走一条理性科学的发展之路$而
社会%公众则猜疑甚重$犹豫不定$左顾右
盼$那么$所谓的发展就只能是盲目的%不
科学的和非理性的#
根据当前中国的现实$政府信任关系
比以往任何时候都显得重要#回顾!"多
年来我们走过的历程$可以作出这样的判
!理论探讨"$%&’()*+,-.,,+’/ &01&
!理论与改革"
!""#!$
断"改革开放以来#中国经济社会的发展
都可以归结为某种$物质力量%的驱动&在这个过程中&政府所发挥的强大引导功能也在于正确地运用$物质力量%的驱动力’虽然在使用物质力量的驱动力的时候&政府信任关系的状况也会发挥很大的影响力&但是&这种影响却不是决定性的’然而&随着改革开放的深入&$物质力量%的驱动作用开始呈现衰微的趋势&而政府信任关系对于社会稳定&特别是对形成推动经济(社会发展的整体合力来说&则显得日益重要’当前&政府与社会(与公众之间的信任关系问题变得越来越引人关注&这一点也反映出了社会发展的新要求’不仅对于中国社会来说&建立政府信任关系成了一个越来越迫切的课题&而且就全球的范围来看&也同样如此&这是一个历史性的趋势’因为&对于现代市场经济来说&社会(公众与政府之间的互动关系越来越密切&在自然经济和近代早期的历史条件下&政府与社会与公众之间是没有如此密切的关系的&即使是在!"世纪的后半期&也未出现这种必须以信任为纽带的政府与社会(与公众的关系’虽然在!"世纪后半期那种基于凯恩斯主义的政府干预模式也表现为政府与市场之间的密切关系&但是&这种所谓密切关系的主要特征是政府监督(管理(控制市场&运用命令(指挥和公共政策等行政的和法律的手段&政府与市场以及政府间并不突出信任关系的价值’近些年来&由于非政府的社会管理组织迅速成长&改变了政府与市场(与社会(与公众的关系格局&特别是社会向政府提出了服务定位的要求&而政府在服务理念下处理与社会(与公众的关系时&不再是凌驾于社会之上&而是与非政府组织以及各种各样的社会力量合作治理的行为互动关系之中’这样一来&原先那种来自政府的命令(指挥(监督(控制等&都开始逐渐地向在协商和谋求共识基础上采取共同行动这样一个方向前进’从而&突出了政府信任关系的意义’
现在&许多学者和媒体都断言政府中存在着普遍的$信任危机%&实际上&更准确地说&它不是$信任危机%&而是$诚信自觉%’也就是说&人类进入了一个新的阶段&在这个新的阶段中&政府开展社会治理活动时&需要以信任关系的确立为前提’而政府信任关系的确立&需要从政府诚信开始&政府在何种程度上做到了诚信&也就自然而然地在同等程度上建立起了政府信任关系’
二#信用秩序建设
中的政府责任
在新的历史条件下&社会(公众以及
市场经济的发展都对政府提出了更高的
诚信要求&要求政府成为讲诚信的政府’
但是&政府在一个社会中的特殊地位决定
了它在自己做到诚信的同时&需要承担起
社会信用体系建设的责任&需要把信用秩
序的供给作为公共产品的一项基本内容’
我们知道&市场经济具有两面性&一
方面&在市场经济条件下的个人逐利动机
中包含着破坏社会信用秩序的倾向)另一
方面&市场经济又必须建立在完备的信用
体系之上&需要以信用秩序为前提&在很
大程度上&市场经济的健全取决于信用体
系的完备程度’只有当一个社会建立起了
完备的信用体系&市场行为才能满足人们
的预期&成为有信用的行为&市场主体才
能够在诚信原则下作出行为选择’
从理论上讲&市场经济的自发秩序中
是包含着诚信要求甚至诚信原则的’因为&
遵从诚信原则的行为&往往能够赋予市场
主体在持续的竞争过程中以优势地位’实
际上的表现则大不相同&市场主体的非理
性冲动却总是使市场主体在具体的竞争环
境中作出非诚信的行为选择’从而对自发
的信用秩序造成冲击’正如市场自身有着
自发的竞争秩序却产生了破坏竞争秩序的
垄断一样&市场经济自发的信用秩序也会
在具体的非诚信行为中遭到瓦解&从而表
现出理论上的推定与实践上的实际情况不
一致的现象’!"世纪的社会发展证明&当
自发的市场经济中出现了垄断这一破坏竞
争的因素而使市场表现出了$失灵%的问题
时&需要通过政府的直接干预去消除垄断
的消极影响而使市场经济恢复活力&同样&
当非理性的市场行为冲击了社会信用秩序
的时候&也需要政府的干预&去帮助和引导
社会重建信用秩序’
政府有责任引导和促进一个社会的
信用秩序建设&其理由有四"
其一&诚信原则能否得到普遍的遵
守&人的行为的信用度的状况&关系到一
个社会交往关系的状况&甚至对社会秩序
有着很大的影响’人们普遍遵从诚信原
则&行为信用度高&因受欺诈而出现的过
激反应就会减少甚至消除&直接的以个体
行为出现的反政府反社会行为也就会大
大减少&从而出现一个社会安定和谐的局
面&而安定和谐的社会秩序是有益于国
家(集体和个人的&这也是政府所追求的
基本目标之一’
其二&市场经济在很大程度上也就是
信用经济&在市场经济条件下&经济发展
的活力和总体态势是蕴含于每一个经济
主体的市场行为及其效果之中的&每一经
济主体对诚信原则的遵从和行为的高信
用度&可以把市场经济的消极因素降到最
低点&从而减少市场经济的破坏因素&使
市场经济总体上的活力增强&这样一来&
市场经济就会赢得良性秩序和健康发展
的态势’
其三&良好的社会秩序和经济秩序是
降低政府执政和社会管理成本的基本途
径’在一个社会普遍遵从诚信原则和有着
健全的信用体系的情况下&如上所述&也就
获得了良好的社会秩序和经济秩序&社会
也因而获得了较强的自治能力’这时&政府
社会管理职能可以得到削减&可以从日常
的社会管理事务中脱身出来&把精力更多
地转移到关系国计民生的重大战略性引导
工作中来’政府从大量日常社会管理事务
中脱身出来&既有利于把握有着重大意义
的经济社会发展方向&又有益于降低因日
常社会管理而造成的政府运营成本’所以&
这不仅是降低行政成本的有效途径&而且
会有着更多非常积极的综合效应’
其四&社会诚信和信用体系建设的状
况对一个社会的文化和道德水平有着极
大的影响’从社会发展的继承关系来看&
诚信原则本身就是一笔文化和道德遗产&
先民们提出诚信原则完全是基于以道德
原则协调社会关系的考虑&对于任何一个
时代&道德规范体系的建设甚至整个文化
体系的健全&都需要以$讲诚信%为切入
点’同样&社会主义的道德规范体系和文
化体系建设&也需要从$讲诚信%开始&只
有当诚信原则得到了普遍遵守&我们才会
拥有道德行为编织起来的社会关系和健
康向上的文化生活’在一定程度上&由诚
信行为构成的信用体系本身&就是文化体
系的重要组成部分&就是文化生活的基本
内容&就是包含于经济(政治(文化体制和
社会关系中的精髓’政府如果能够自觉地
从诚信行为入手而推动社会信用体系建
设&对于整个社会的健全和发展来说&都
能够起到事半功倍的效果&而且&政府也
有责任这样做’
从理论上讲&政府也必须承担起提供
社会信用秩序和推动社会信用体系建设
的责任’
*%&*
根据人民主权的原则!政府的权力来自于民!应当服从和服务于民!满足人民的要求"在人民的一切要求中!过一种安定幸福的生活无疑是最根本的要求!政府无论以何种形式和通过什么途径去建立与人民#与社会的关系!都需要以人民的这一根本要求为出发点"也就是说!人民主权的原则会直接派生出民主制度和经济自由的要求!但是!当人民沐浴民主的阳光和呼吸着自由的空气的时候!却饱受因诚信丧失和信用危机造成的社会秩序混乱之苦!也就谈不上什么幸福生活了"所以!在人民主权的原则中!是包含着这样一重内容的$人民把一部分权利交给了政府!政府必须把这种由权利集结成的权力用来维护社会秩序!保证人民的安全以及各个方面的利益"在所有秩序中!信用秩序无疑是最为积极的秩序!政府理应在这方面有所作为"
根据!"世纪的%积极政府&理念!政府需要在推动社会的发展中积极地行使权力!即积极地采用组织#引导#奖励和许可等手段管理社会事务"具体地说!政府需要通过积极的政策来满足社会的需求!保护公民不受工业社会特别是市场经济消极因素所带来的不幸后果的影响"在诚信的问题上!根据这种理念!如果市场经济中存在着诚信危机的可能性!政府有责任采用积极的政策或必要的直接干预行为加以预防!如果已经出现了诚信危机的问题!政府则需要针对这一问题作出治理措施和行为的选择"因为!诚信危机无论在直接还是间接的意义上!都对公民的幸福生活构成威胁"
根据市民社会理论!需要构造%小政府!大社会&的社会治理结构!即通过政府的简政放权!确认#尊重和保护社会主体的自主活动!从而赋予社会较为充分的自治功能和较强的自治能力"当然!在构成市民社会的个人那里!其能力是多方面的!在社会生活的不同领域或不同方面!对个人能力的要求也不同!个人在社会生活中的某个领域可能表现出很强的能力!而在其他领域中则可能会显得能力较弱"但是!就市民社会整体而言!它的自治能力除了来源于法律制度和组织模式之外!就取决于诚信的状况!而且在很大程度上!诚信状况决定了法律制度以及组织运行的状况!有着更为根本的意义"因而!在政府赋予市民社会自治能力的所有做法中!应从促进诚信入手"
根据建立%服务型政府&的构想!政府应从日常的社会管理事务中脱身出来!通
过具有战略意义的举措去积极地引导社
会!帮助社会建立#健全自治体系!以求在
根本上把政府从社会管理者的角色转变
为服务供给者的角色"也就是说!政府并
不是因为行政人员社会管理行为中的作
风和态度的改变而能够告别社会管理者
的角色的!也不会因为管理流程的变化而
能够成为服务型政府的"所谓服务型政
府!所指的是一种新型的政府模式!它的
最基本特征就是通过基本的社会秩序供
给而服务于社会!使社会在这种秩序的框
架下实现自治"这样一来!服务型政府的
构想在信用秩序的政府供给方面也与其
他理论殊途同归了"
由此可见!在任何一种理论视角中!
政府促进社会诚信#确立社会信用秩序和
建立社会信用体系!都是必须承担的责
任"
三!信用建设的法
律制度途径
现代社会是法治社会!一切社会问题
的解决!都可以谋求法律制度的途径"在
社会信用秩序的供给和信用体系的建设
中!也需要通过法律制度的途径"
诚信原则具有普适性!在一切时代的
一切社会生活领域中!都需要从诚信原则
出发!都需要得到信用行为的支持"无论
是在古代社会的等级制条件下!还是在现
代社会的平等交往中!都有着对人的诚信
和信用的强烈要求"在经济活动#政治活
动和一般社会生活中!人的诚信和信用!
也都是必要的"总的说来!具有普适性的
问题!都是适用于通过法律途径来加以解
决的!诚信和信用的问题也是这样!它不
仅是一个需要通过道德建设的途径来加
以解决问题!而且!也是一个需要通过法
律制度建设的途径来加以解决的问题"
当然!在古代社会!诚信属于道德问
题!诚信原则也就自然而然地是一条道德
原则!是人立身做事的道德规范"近代以
来!随着法律制度成为调整和规范人们的
社会关系的一条基本途径之后!在一些领
域中!也通过立法来确立社会信用体系"
特别是在经济领域!出于市场经济良序运
行的需要!制定了大量信用规范方面的法
律!形成了经济行为的信用法律制度保障
体系"
现在看来!一个社会中完整的信用体
系包含着道德的#法律的#制度的和组织
的四个构成部分"
就道德构成部分而言!主要反映了诚
信的要求!用诚信的原则和道德理念来同
化人的心理#意识和思想!要求人立身以
诚!行事以信!做诚实守信的公民和社会
成员"进而言之!对人对己都要诚实!言出
必行!行而必果"诚信需要从我做起!不去
刻意挑剔他人言行之中是否有诚信!而是
努力做到自我诚信"
就法律构成部分而言!主要反映在信
用法律保障体系的建立和健全方面!即通
过一系列信用管理立法!使信用主体能够
在法律法规中看到自己的信用行为可能
导致的后果!并以此为基准作出趋利避害
的行为选择!从而在社会整体的意义上使
社会成员能够普遍地按照明确的信用规
则体系行事"当前!信用立法主要体现在
经济活动的领域中!而且!世界各国在以
市场经济为经济运行模式的条件下!都非
常重视旨在规范经济活动的信用立法"
就制度构成部分而言!主要反映在信
用体系的运行和信用秩序的获得方面的
制度建设"当然!法律体系就是制度的基
本内容!但是!法律的信用规范体系还只
是静态的成文规定!单单有了法律!还不
能达到规范的目的!或者说!还不是现实
的规范体系"因为!法律的信用规定要在
经济和社会的实际运行中发挥作用!还需
要有一整套执行法律的机制和机构与之
相对应"事实上!凡注重信用立法的国家!
也都有着系统完整的信用管理机构和机
制!由信用法律和落实这类法律的机构#
机制所构成的信用保障体系也就是信用
制度"一般说来!成熟的市场经济国家都
有着健全的信用制度!而致力于市场经济
建设的后发展国家!往往表现出法律体系
先行一步而制度建设迅速跟上的局面"
就组织构成部分而言!主要表现为一
系列相互支持#相互衔接!甚至有可能相
互竞争的政府的以及非政府的信用部门
和机构的存在!这些部门和机构执行信用
法律!从事信用管理!进行信用评估!或者
提供信用信息咨询服务!成了信用制度的
载体"一般说来!政府中的信用部门主要
依法从事信用管理事务!而非政府的信用
机构则着重于信用评估和信用信息咨询
服务方面的工作"它们之间有着既竞争又
合作的关系!而且!这种关系把它们联结
起来!形成了一个社会中的信用组织保障
体系的整体"
在信用法律制度建设方面!美国是较
为典型的国家"根据相关资料!美国信用
"理论探讨##$%&’()*+,-++*&.’/0’。