老龄服务_美国_日本_瑞典三国的实践经验与启示_李萍

2011年第3期2011年6月出版
攀登（双月刊）
N ew Heights（Bimonthly）
Vol.30
No.3.2011June.2011
第30卷
老龄服务：美国、日本、瑞典三国的实践经验与启示
李萍
(贵州师范大学，贵州贵阳550001)
摘要：随着社会经济的发展与人口老龄化问题的突出，社会对老龄服务的需求不断扩大。

为此，大力发展以老年人需求为导向的老龄服务，不仅有利于提升老年群体的生活质量，还有利于缓解我国老龄化过程中的各种矛盾。

本文通过梳理与总结美国、日本、瑞典三国在老龄服务方面的经验和实践模式，认为我国老龄服务应当做好四方面的工作：加强社区老龄服务网络建设；建立和完善老龄服务补贴制度和评估制度；着力推进老龄服务队伍的职业化；拓宽老龄服务经费的筹资渠道。

关键词：老龄服务；经验与启示
中图分类号：C924.24文献标识码：A文章编号：1001—5647（2011）03—0047—06
随着我国社会经济的发展与人口老龄化日益明显，社会对老龄服务的需求不断扩大。

老龄服务是指以老年人为主要服务对象，以社会组织或企事业单位及群众自治组织为服务主体的福利性的服务活动，也包括一部分商业性的老年服务活动。

［1］大力发展以老年人需求为导向的老龄服务，不仅有利于提升老年人群体的生活质量，还有利于维护社会的和谐与稳定。

随着世界人口老龄化趋势日益明显，能否为老年人提供满意的的福利服务，在一定程度上也反映了一个国家、社会或民族的文明程度。

世界人口结构发生的重大变化给社会带来巨大的养老压力，同时我国家庭结构的小型化和核心化也使得家庭养老功能逐步弱化与外移，因而人口结构和家庭结构的双重变化使传统的养老服务体系面临着严峻的挑战。

在我国如何建立恰当、合理的养老服务模式，实现“老有所居、老有所养、老有所乐”的目标，是亟待解决的现实问题。

我国的老龄服务工作尚处于起步阶段，目前能提供的服务与老年人的需求相差较远。

美国、日本、瑞典三国较早就开始重视和发展老龄事业，并形成了各具特色的实践模式，学习和借鉴这些发达国家在老龄服务方面的经验和实践模式，能够为我国推进老龄服务事业的发展提供一些有益的启示。

一、美国的老龄服务模式
早在20世纪40年代，美国就进入了人口老龄化社会，现65岁以上老龄人口占总人口的17.4%，是典型的老龄化社会。

［2］美国社会从20世纪50年代就已经开始关注老年人的活动，并通过各种途径丰富老年人的生活，逐渐形成具有自身特色的老龄服务模式。

（一）老龄服务的社会化、市场化趋势
美国政府对老龄服务一般遵循“管大放小、管少放多”的管理体制。

［3］随着老年福利的负担日益加重，美国的老龄服务逐渐形成了以社会化居家养老为主、机构养老为辅、专门社会服务组织及其个体共同承担养老服务的模式。

这种服务模式，既能保障政府在老龄服务中的主导地位，又能调动社会各界来关心和参与老龄服务事业。

在美国，采取“社会化居家养老”方式的老年人远远大于居住养老院的老年人数量。

“社会化居家养老”蓬勃发展，源自这种方式能够满足老年人的多样化需求，提高老年人的生活品质，且比医院的养老成本低了很多，甚至比有些养老院的成本还低。

这既符合老年群体的消费能力，令其倍感亲切，又方便了家人。

私有慈善机构、志愿者队伍和社区可以成为由
〔收稿日期〕2011-04-18
〔作者简介〕李萍（1982-），女，贵州师范大学历史与政治学院讲师，社会学硕士。

政府出资运行的老龄服务项目的替代。

在美国，非政府性老龄服务机构和非营利性老龄服务机构是美国养老福利体系中的重要组成部分，它们与政府兴办的老龄机构相互交织，相互补充。

非营利性老龄服务机构的运行主要依赖于政府的财政预算和捐赠，几乎占政府财政预算的一半以上。

作为政府出资的社会福利项目的重要补充，非政府性和非营利性老龄服务项目发挥了重要的作用。

同时，老龄服务的私有化和私营化也是美国老年福利政策改革的一个趋势。

许多美国人主张把老龄服务的管理权交给营利性的公司，让其负责具体的日常事务，而政府只负责制定总体规划和提供必要的资金援助。

许多营利性老龄服务公司提供了老龄服务项目的管理模式样板，有些还可通过使用私有企业的管理技术而削减老年社会福利的支出。

目前，美国社会福利服务的私有化和私营化已经取得了一定的进展。

（二）多层次的养老服务设施
美国的养老服务设施形成了一个服务等级逐渐提高的体系。

老年人可以根据自身的兴趣与身体状况，在需要帮助时选择合适的设施。

按照养老服务设施所提供的服务等级，可将养老设施分为养老院、支持性照料服务设施、老年人公寓和老年人活动中心四种基本类型。

养老院提供的是最基础的老龄服务，其主要服务项目包括：为身体虚弱的老年人提供长期的24小时护理、过渡性护理(例如康复护理)、痴呆症老人的护理、短期护理、临终护理。

支持性服务项目主要包括：提供一日三餐的详细食谱、基本生活助理、洗衣打扫房间、服药提醒以及各种文化娱乐和体育锻炼活动。

而老年人公寓作为私立和盈利性机构，除了为老年人提供基本的生活照料服务之外，还可根据住户的具体需求提供多层次、多类型的服务，但需要按照服务类别和等级收取相应的费用。

老年人活动中心所开展的活动主要涉及老年人健康保健、财产、法律等咨询服务以及各类室内活动，其目的是促使老年人保持身体健康、为其创造与同龄人交往的机会、保持个人的独立自主，最终以提高老年人的生活质量为目标。

同时，美国还建立了“社区健康护理服务网络”，主要包括慢性病护理服务、居家医护服务、居家照料、紧急医护求助系统、对老人亲属的支持、用药指导以及配合医生治疗等几大服务项目。

这一系统的建立，为居家养老的老年人提供了如同养老院一样的照料服务，可以帮助老年人在自己熟悉的环境里过相对自立的生活，有利于减轻家人的精神和体力负担。

（三）严格的资格评估及监督机制
美国对老龄服务的实施具有严格的资格评估机制，这一资格评估机制主要包括对服务对象的资格评估和对老龄服务机构的资格评估。

由于原则上政府只对低收入老年人给予养老资助和提供养老服务，因而需要对申请老龄服务的每位老年人都要进行严格的资格审核，再综合具体情况对其进行评估。

政府对服务对象进行资格评估，首先依据老年人收入的高低对其进行区分，然后再对处于不同收入阶层的老年人实施不同类型的养老服务政策。

对老龄服务机构进行资格评估，是指政府对申请专业老龄服务的相关机构进行硬件和软件上的严格审核，经评估合格再授予其营业资格，并由政府登记注册。

只有经政府登记注册的非营利机构才能组织安排老龄服务。

对低收人老年人提供的服务都是由政府出资购买的，而具体服务则由专业社会工作者与专业护理人员提供。

同时，美国对老龄服务机构还有较完备的监督机制，包括严格的政府监督和来自社会的监督。

对机构的资质及其服务行为的监督首先来自于政府，政府对老龄服务机构资质及其所提供的老龄服务监管极为严格。

其一，政府对老龄服务机构的资质条件、基本组织方式及运营方式有明确而详细的规定；其二，严格监督服务机构的日常运营，对老龄服务机构的日常运营情况要进行定期或不定期的报告；其三，对运营不规范、达不到服务要求的老龄服务机构有包括警告、罚款、吊销资格牌照等严厉措施。

除了接受政府的监督外，老龄服务机构还要接受社会的监督。

一方面，老龄服务机构的收支费用等各项基本信息要向社会公开，申请老龄服务的老年人有权利对其提出质疑；另一方面，所有老龄服务机构的工作效率、服务质量都要接受专业性社会中介机构的评估，其评估结果要向社会公开。

二、日本的老龄服务模式
日本的老龄化进程尽管在时间上远远落后于欧美发达国家，但却是全球老龄化进程最快、老龄人口比例最高的国家。

日本的男女平均寿命位居世界第一，并已于1970年进入高龄社会。

［4］经过多年的发展，进入老龄化社会的日本在维护和增进健康及疾病的预防、老年保健设施的设立和社区服务类型等方面都有了较成熟的做法，并且逐步形成了一套较
为完善的老龄服务体系。

（一）以社区为依托辅助居家养老服务
日本作为东方国家，具有悠久的家庭养老传统，“家”制度在日本起主导作用，家庭是老年人援助系统的核心。

日本老年人生活所必需的资源和援助基本上都是由家庭来保障的。

随着日本人口老龄化进程的加速，其家庭规模与结构发生嬗变，家庭养老功能逐步弱化，养老功能由家庭开始向社会转移。

但由于受儒家道德文化的影响，家庭内代际间的养老服务模式依然是日本老年人的首选。

日本最初的老龄服务，主要是以经济、医疗、保健为核心的老年福利体系，由于它在一定程度上存在无法保障老年人正常融入社会、服务效率低下等问题，因而以家庭养老为中心的社区老年服务得到了政策支持和制度保障。

1980年日本政府开始推行以居家养老服务为重点的社会福利政策，颁发《高龄老人保健福利推进10年战略计划》（黄金计划），提出以社区为依托建立各种老龄服务设施，使老年人借助社区的力量在家养老，其目的是逐渐建立和完善社区照顾服务体系。

社区老年服务制度作为一种由家庭、近邻、社区所组成的综合性的支持高龄者社会生活的制度体系，很好地解决了养老模式设计方面的矛盾和冲突。

日本政府建立了以年金——
—医疗——
—护理为核心的老年福利体系和以家庭养老为中心、以社区老龄服务为补充的老龄服务模式。

在政府相关政策和法规的保障下，社区充分利用社会资金、资源、人才，汇集各方力量，向老年人提供福利、保健、医疗等综合性服务，以适合不同身体状况的老年人的需要，帮助老年人健康、愉快地度过晚年生活。

［5］日本的市町村政府根据老年人的具体需求派出不同类型的社区服务人员，如医生、护士、康复师和志愿者等，主动前往那些体弱多病、生活不能自理、又无适当护理人员的老人家中，进行走访并为其提供多项服务。

（二）注重老龄服务的立法保障
日本老龄服务是以国家立法为基础的，它的形成和发展历程就是相关法律不断完备、充实的过程。

在日本，除了养老制度本身受到立法保障外，连制度的保障措施也被法律化。

例如，1959年的《国民年金法》，就解决了老年人生活中的经济来源问题；1963年，日本就出台了《老年福利法》，以推行社会化养老；由1982年颁布、1986年修订的《老人保健法》，为老年人得到全面的医疗保健服务提供了立法保障。

该法规定：应当为老年人提供上门看护服务，或设立老人保健设施，如中间照护机构；收容病情稳定但仍须继续住院照护的老年人，给予其必要的护理及日常生活训练，从而缓解医疗部门的压力。

1989年在日本开始推行《高龄老人保健福利推进10年战略计划》（黄金计划），该计划指出：要以市叮村为主体，以社区为依托建立多种服务设施，普及养老院，为老年人提供短期入住、看护、治疗等服务；通过开发一批低价位的“三代同堂”式住宅，在为老年人提供住房保障的同时，也开展了多种形式的家庭看护服务。

自2000年4月1日起，开始实施的《介户保险法》，建立了社会保障式家庭看户保险制度。

《介户保险法》规定，老年人生活护理所需的费用通过社会保险的方式支付。

这不但减轻了日本政府的财政负担，而且由于引入了市场竞争机制，老年服务机构的服务质量和服务效率也得到提高。

由此可见，日本的老龄服务在一整套法律制度保障下，得以顺利开展并不断优化。

可以说，内容多样的法律法规组合在一起，形成了日本老龄事业的政策和法规体系，保障了老年人群体在社会福利服务方面应有的各项权利，从而也确保了日本老龄服务法制化的发展方向。

（三）完善的介护保险制度
“介护保险制度”是作为日本医疗保障制度改革的一项新制度被提出的，1997年该制度通过立法，2000年4月正式生效。

介护保险是为老年人或身体残障造成日常生活自理困难的个人所提供的与医疗、护理、保健和生活等相联系的综合性、专业化的援助，以满足其身体、精神、社会等方面的需求，为提高生活质量而最大限度地实现人生价值的服务。

［6］该制度将服务对象覆盖到全国的所有老年人，以居家照护为主，机构照护为辅；介护保险制度将老年人福利与医疗服务有机结合，避免了制度间的矛盾和漏洞，实现了有限资源的共享与利用。

这一新制度，不仅丰富了老龄服务项目，拓宽了老人医疗保障的经费来源，还对促进老年社会服务产业的发展有着重要影响。

介护保险的运营方式，主要是由政府主导、对民间企业实施开放式的经营。

政府通过制定一系列的优惠政策，引导和鼓励广大民间企业与私人投资的服务性企业为老年人提供必要的生活服务，并引用市场竞争机制，由介护服务的需求者（主要是老年人）进行选
择。

介护保险服务主要包括居家护理和设施护理两方面。

居家护理包括来访护理、来访沐浴服务、来访看护、来访康复训练、日间托老与照护、居家康复训练、护理设备的租借、短期入院介护、短期入院疗养、痴呆老年人的生活护理指导、入住特定收费的老人之家、居家疗养指导和住宅改装等基本护理。

设施护理则包括进行特别护理的老人院、老年人保健设施和疗养型病床设施等。

三、瑞典的老龄服务模式
瑞典作为全民福利型的典型国家，着重强调国家责任和公平的制度设计，因而其主要依靠政府经济政策的调节作用来保障本国老年人的生活。

目前，瑞典65岁以上的老人占总人口的20%。

［7］由于老龄人口庞大，老龄服务是瑞典社会服务中的重要组成部分，目前已经逐渐形成了一定特色的服务模式。

（一）老龄服务组织体系较完善
瑞典的老龄服务组织覆盖面广、结构多样化，形成了较完善的瑞典老龄服务组织体系。

北欧的社会管理法规定，老年人服务机构由市政府负责，而社会福利委员会是主要机构。

在瑞典，各个社区都设有社区养老金与关怀办事处（The local Pensions and Care Office），由他们来负责老年人事务的管理工作。

在瑞典首都斯德歌尔摩市，有专门处理老年人投诉案件的任命官员。

如果老年人对社区服务不满意，可以向其进行投诉或提出建议，专职官员会为老年人维护其权益。

瑞典的社区老龄服务组织体系是一个多元化的管理系统。

所谓的多元化，是指既有官办的行政性社区老年人服务组织，如社会福利委员会，又有官民合办（即政府资助、民间主办）的半行政性社区老年人服务组织，如退休准备联合委员会。

这一组织是瑞典目前五个全国性非政府老年人组织中最大的独立组织。

此外，还有完全民办的非行政性社区老年人服务组织，如居民理事会、老年人协会等，这些服务组织都是相对独立的。

这种服务组织形式表明，瑞典的社会组织分化程度和功能专业化程度较高。

瑞典卫生部门为保障老年人身心健康，也建立了较为完善的卫生服务组织体系。

如瑞典在20世纪90年代初期就建立了健康护理管理委员会（简称HCB），主要负责家庭护理、老人护理院及其他老年护理机构的事务，其中包括精神和智力残障老人的护理。

在该国的韦克舍地区，其日常事务是由委员会经理负责管理，下设有一个中心理事会和四个区域办公室。

区域办公室根据人们的需要和现有法律为本区域的所有老年人提供医疗与护理服务，区域中的主任还必须定期向委员会经理和理事会汇报工作情况。

每个区域又成立了十个护理中心，分别负责若干个老人护理院、老人公寓和家庭护理的工作。

（二）老龄服务队伍职业化
瑞典老年服务体系的建设重点就是促进其服务队伍的职业化。

从瑞典老龄服务队伍的建设来看，其职业化主要体现在两个方面：一方面，是具有职业的稳定性。

从事老年社会工作职业的社会成员与从事经济工作、行政工作、教育工作等其它方面工作的社会成员一样，都必须符合其职业岗位的要求才能上岗，而一旦正式上岗，就能获得与其相应的职业收入；另一方面，是具有职业的专业性。

老龄社会服务因其服务对象的特殊性，要求从事该工作的工作人员必须通过专业、系统的专业训练，获得专业文凭。

老年社会工作者在工作场所、社会服务机构工作，一般要求有专业教育经历或专业证书，否则将很难找到社会工作职位。

针对不同层次社会工作者教育培训的需要，瑞典社会工作教育体系主要分为三个层次：一是在高中教育阶段选修护理方面的专业课程，这类课程主要教授一些护理方面的基本知识和职业要求等。

一般护理和服务人员要进入各类社会服务机构从事护理和服务工作，必须在高中教育阶段修学过护理方面的专业课程。

二是高等教育。

各类社会服务机构的中高级职员，包括管理者、专业社会工作者一般都需要接受过大学教育。

目前全瑞典共有7所大学开设社会工作专业。

三是职业再培训。

所有社会工作者，必须每年接受由市政府提供的为期4周的再培训。

［8］
（三）经费来源渠道多元化
瑞典老年服务经费来源渠道多元化：一是以政府提供专项老年服务资金为主。

瑞典鼓励、支持慈善团体和非营利机构大力兴办公益性老年服务机构。

依照瑞典法律，老龄服务由政府提供，为保证服务院的非营利性，服务人员与其他政府服务机构中的工作人员一样，也属于国家公职人员。

老龄服务经费由服务机构根据服务对象所需服务时间及单位时间服务价格申报预算，由相应的政府或议会每年向私人机构根据服务时间拨付，住进老人服务院的老人所应缴付的房租、服务费等，都直接由政府买单。

二是私人服务机构通过运营盈利。

在私人服务机构中，虽然政府提供一定的补贴，但老年人自身也需要缴纳
部分服务费用，因而主要由私人服务机构负责老年服务院的经营和管理、服务经费的合理使用以及服务院对外开放经营的部分，如餐厅、医务室、咖啡厅等的经营，而其盈利则用于老龄服务机构的运营。

三是商业保险公司的介入。

在瑞典，商业保险公司已普遍介入到老龄服务当中。

根据老年人的不同需求，商业保险公司为老年人设计各种类型的险种，通过风险分摊的方式，为政府和老年人所在家庭分担了一部分养老压力。

四、国外老龄服务模式对我国的启示
启示一：加强社区老龄服务网络建设
由于受我国传统养老思维模式的影响，我国现行的老龄服务主要以居家照料为主、社区养老机构（如日间照料中心、老人院）照料为辅的社区养老模式。

［12］当前，政府和相关部门已开始兴建老年公寓、小型福利院、敬老院、托老所等养老服务设施，这虽然给部分处在特殊困境下的老年人提供了养护、康复等方面的服务，但老年人收养或生活照料服务还不能实现。

随着我国老龄化的日益严重，原有的社区养老机构及其配套设施都无法满足老年人日益增长的服务需求。

因此，加强我国社区老龄服务网络建设势在必行。

借鉴日本的社区养老经验和介护保险制度，我国社区老龄服务网络的建设可从三方面进行：一是建立社区老龄服务的宣传网络。

社区应当充分发挥其立足基层、服务家庭的作用，通过道德教育、舆论宣传、制度规范等手段加大老龄服务的宣传工作，增进社会对老年人的理解，引导人们尊重、关心、帮助老年人的社会价值观，最大限度地发挥家庭的老龄服务功能和作用。

二是健全社区老龄卫生服务网络。

例如，社区与医院建立良好的合作关系，形成联动机制。

以具有一定规模与条件的医院为中心，对其辐射范围内的多家社区护理组织组成网络，对管辖区居民进行卫生知识、家庭护理和技能的教育，对老年人建立专门的社区护理档案，实行系统而科学的管理。

同时，应加强各社区护理中心间的横向交流，以推进社区护理工作。

三是健全社区老龄照顾服务网络。

老龄照顾服务网络是保障老年人身心健康、提升其生活质量的基本前提。

在充分发挥家庭老龄照顾服务作用的基础上，社区应通过整合医疗和人力资源，为社区内有需要的老年人提供诸如基本生活、医疗护理、健康咨询等上门照料服务。

同时，还要着力扶持和发展社区内老年人自我服务、自我管理的群众性组织。

四是建立各种社区老龄服务设施。

通过多种渠道筹集资金，建立老年社区服务中心、老年活动室、托老所、老年食堂、老年浴室等基础服务设施，使老年人足不出社区，就能享受到就近的各项周到的服务。

通过以上各种举措，逐步建立设施配套、功能齐全、管理规范的老年社区服务体系。

启示二：建立完善的老龄服务补贴制度和评估制度
美国实施养老资助政策的一个重要特征，就是政府针对每位申请入住养老机构的老年人，对其进行严格的审核，然后对符合条件的低收人者给予资助。

这一做法值得我国借鉴。

在我国深入推进老龄服务社会化、老龄福利事业从补缺型向适度普惠型转变的进程中，应着手建立并在实践中不断完善老龄服务补贴制度和评估制度。

一要建立资质评估体系。

一方面，建立健全对享受政府购买服务补贴老年人的资格评估体系，即对申请享受政府购买服务补贴的老年人进行资格评估，并实行动态管理；另一方面，建立健全对享受政府扶持的居家养老服务机构的资格评估机制，对居家养老服务机构评估和监管。

二要建立对低收入老年人服务需求评估机制。

即对符合条件的低收入老年人应根据其家庭情况、身体状况以及个人心理需求进行评估。

三要建立老龄服务补贴制度。

即根据对老年人需求评估结果，对其进行分类、分级、分流，由政府通过差额补贴，满足老年人不同类型和层次的需求。

对特别困难和特殊的老年人群体要全面落实老龄服务援助工作，严格管理老龄服务项目的经费补贴，并对经费使用情况进行定期检查与监督。

启示三：着力推进老龄服务队伍职业化
一要在全社会营造一种既尊敬老人、又尊重老年人服务工作者劳动的氛围，使更多高素质的人能够投身于老龄服务工作，从而整体提高老龄服务人员的素质与服务水平。

二要逐步推行老龄服务国家职业资格制度，保证老龄服务人员具备所需的职业资格与专业技能，使其持证上岗；在鼓励各高职、高等院校开办老年人服务类专业课程的同时，依托专业化、社会化的培训机构，将证书培训和继续教育培训相结合；结合社会工作人才队伍建设的试点和推进，在养老机构设置社会工作岗位，积极引进专业社工，提升养老机构专业化服务管理水平。

三要培养老龄服务人员的职业道德操守。

老龄服务职业的特殊。