行政复议前置制度存在价值之质疑

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行政复议前置制度存在价值之质疑

内容摘要：当前，行政复议前置制度作为行政纠纷的一种救济方式，在一些特殊行政案件中成为一种必经程序，甚至产生了它与行政复议，行政诉讼三者间相互鼎立的趋势。但行政复议前置制度的存在确是令人质疑的，我国应该将该制度置于何种地位，正是本文通过探讨其内在价值之必要性所期望达到的目的。与此同时，本文还对行政救济的完善措施作了一些设计，最终本文希望以此能更好地保护公民的切身利益。

一、对行政复议前置及其存在价值之探讨

（一）行政复议前置的概念及定性

行政复议前置，是指行政相对人对法律，法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时应当选择先向复议机关申请复议，只有在经过复议后行政相对人对复议决定仍有不同意见时，才可以向人民法院提起行政诉讼{1}。这就是说，在行政复议前置的情况下，行政相对人不经过复议这一中间环节就不能向法院提起诉讼。现行法律

将行政复议在某些案件中强制性地设定为诉讼必经程序，刻意体现行政复议的“准司法权”这一性质。

（二）我国关于行政复议前置的规定及存在原因

目前，我国的法条并未对行政复议前置做出系统的规定，只是将可复议前置的对象散列于一些特别法条中，如《治安管理条例》，《海关法》等等，而对于行政复议前置存在的原因，当前学术界普遍认为，主要有以下两方面：一是为了减轻法院的诉讼负担，二是由于行政机关的人员配置更有利于处理专业问题。

（三）行政复议前置存在价值之质疑

如前所述，行政复议前置存在的原因是基于以上两个方面的考虑，但仅仅因为这两方面的原因，就要求行政相对方在提起行政诉讼之前，必须先提起行政复议，这种制度设计是不合理的。

1、行政复议前置制度在对行政相对方诉愿自由保护方面欠缺必要的考虑。该制度剥夺了行政相对方在行政争议发生时选择救济方式的权利。换句话说，它提高了行政诉讼这一救济方式的要求。行政机关是行政争议的一方当事人，与行政相对人一方在行政领域地位是不平等的，但在有法院参加的行政诉讼中，作为争议双方地位是平等的，抬

高行政诉讼的救济门槛，在行政争议与行政诉讼之间横插一个行政复议阶段，这对相对方权利考虑是不够的。比如说，《治安管理处罚条例》规定：对不服公安机关治安管理处罚决定的，应先向其上一级公安机关申请复议，对复议决定不服的，才可向人民法院提起诉讼。公安机关对行政相对人进行处罚，其中包括拘留这一涉及侵犯相对人人身权的处罚，处罚行为本身会给行政相对人造成物质上的损失、精神上的伤害，这时行政机关与行政相对人之间的矛盾尖锐，成为对立双方，在这种状态下还强制性要求相对人先寻求行政系统内部的救济，未免过于苛刻。因为当事人更需要的是获得自由选择救济方式的权利，尤其是直接通过诉讼去讨个满意说法的权利，以尽早结束行政处罚带来的阴影。

2、强制性要求行政相对人在行政诉讼之前去接受行政复议——这一本身存在弊端且有别于行政诉讼的救济方式——是不妥当的。自十九世纪末二十世纪初开始，政府行政职能和行政权出现大扩张、大膨胀的趋势，西方学者称之为行政国现象。当前，我国行政权也不仅仅限于传统的执行、管理部门，更深入到立法、司法领域，所谓的准立法权、准司法权出现，这就让行政机关的触角延伸至一些本该由立法机关、司法机关处理的领域。但是，准司法权毕竟与司法权是有区别的。应该说，在处理行政纠纷问题上，行政复议在程序，制度设计等方面是不够完善的。（1）、行政复议在审理方式上一般采用书面审理方式，即复议机关在审理复议案件时，仅就行政案件的书面材料进行审

查，不传唤申请人、被申请人、证人或其他复议参加人到庭，在没有质证、没有辩论的情况下就做出行政复议，当事人的权利能不能得到保障是一个令人质疑的问题。（2）、审理行政复议案件时所适用的法律依据非常广，不仅包括审理行政诉讼案件时的依据：法律、行政法规、地方性法规；也包括审理行政诉讼案件时参照的规章；甚至还包括上级行政机关制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令。决定、命令这类文件制定主体多，颁布的程序没有法规、规章规范。这样，难免会有地方利益、部门利益方面的考虑，以这些文件处理出来的结果与用法规、规章处理出来的结果是有差异的。（3）、行政复议制度在回避问题上对行政相对人的考虑不够。当行政机关与行政相对人在行政领域发生纠纷后，仍然还由行政机关（包括主管部门和上级机关）来做出裁决，行政机关既当运动员，又当裁判员，这与公民请求行政救济的目的——获得公正的裁决——冲突。公正的前提是双方地位的平等，这就要求行政复议机关中立，但由于行政机关与主管部门、上级部门有着作千丝万缕的联系（行政机关在上下级之间是一种行政领导与业务指导的关系，有时，行政机关的一些行政决定在做出前已经向上级请示汇报过了），在这种情况下，再由原行政机关的上一级行政机关或其主管部门去对此案进行复议，难免会影响对事实的正确判断和对法律、法规的正确理解。在中立、公正这些基本要求都不确定的情况下去复议，这样的行政救济还有什么意义？如果强行要求行政相对人在提起行政诉讼以前，必须先提起行政复议——这一本身在程序，制度设计上有弊端的救济方式——这是欠考虑的。

3、强制性要求行政相对人在行政诉讼前必须先提起行政复议这与国家机关的服务、便民理念相抵触。无论是行政复议还是行政诉讼都是纠纷的解决方式，在解决纠纷时，得考虑行政相当人是否能够很容易地实现救济，是否能够很方便地维护自己的权益。正如马克思就人与法律的关系指出的，在民主制中，不是人为法律而存在，而是法律为人而存在②。在设计制度、法律时，应当考虑纠纷的迅速解决，避免久拖不决而使行政相对人的合法权益得不到及时补救，并且尽可能地方便行政相对人，使其不因行政复议而增加过大的负担，最大限度地节省他们所耗费的时间、精力和费用。行政复议前置强制性要求将复议作为诉讼的前提，使得想通过诉讼迅速解决纠纷的当事人不得不先去复议，无形中增加了行政相对人在精力上、时间上、费用上的投入，也增加了当事人心理上的负担。深受传统儒家文化影响的中国普通老百姓在内心深处都不愿意与别人发生纠纷，更不要说与行政机关发生纠纷了，当纠纷不可避免地发生后，他们则希望问题能早些得到解决，而不是长时间地纠缠于其中。

4、行政复议前置制度在具体操作上本身就存在一些问题。根据行政复议法第十七条的规定，申请人的复议申请不符合行政复议条件的，行政机关将依法决定不予复议。应当认为，在这种情况下，对当事人的申请实质上是未经过复议的，根据行政复议前置制度的规定，行政相对人未经行政复议，意味着不具有对实体问题的起诉权，也就是说，