我国国家粮食安全问题的战略思考及其政策建议(一)

我国国家粮食安全问题的战略思考及其政策建议(一)

内容提要粮食安全问题，事关国计民生和社会稳定的大局。确保国家粮食安全，是我国农业政策的两大基本目标之一。为此，需要树立正确的粮食安全观，认清制约粮食安全的因素和规律，制定科学的粮食生产与贸易战略，并采取相应的政策扶持和调控措施。关键词粮食，粮食安全，粮食政策，调控措施

粮食安全的概念最早出现于20世纪70年代中期。1996年的世界粮食首脑大会将粮食安全定义为：所有的人，在任何时间，都能够买得到和买得起足够、安全和营养的食物，以满足活跃、健康的生活所需的饮食需求和消费偏好。这个定义获得了广泛接受和使用。粮食安全有不同的层次，主要是国家和家庭两个层次。上述概念涵盖了这两个层次的内容。两个层次的关系概略地说，国家粮食安全是解决家庭粮食安全的前提和基础，是解决能不能买得到的问题，即没有国家粮食安全，家庭粮食安全就无从谈起；而在国家粮食安全确有保障的前提下，家庭粮食安全保障的实现，就是一个能否买得起的问题，涉及到价格和收入问题，而归根到底是收入问题，所涉及到的因素和解决的措施都很复杂。本文重点阐述国家粮食安全问题。

一、粮食安全程度的测定指标

解决粮食不安全问题，就是解决饥饿和营养不良问题。1996年召开的世界粮食首脑大会提出了到2015年将世界饥饿和营养不良人口减少一半的目标。后来的千年首脑大会继续重申了这个目标。当时一些非政

府组织抨击这个目标太低，认为这意味着继续容忍4亿多的人在20年后还继续挨饿。近年来的发展情况表明，情况并不容乐观。尽管世界饥饿入团总数在减少，但是减少的速度很慢。在非洲的一些国家，饥饿人口不仅没有减少，甚至还在增加。据联合国粮农组织测算，要实现上述目标，每年至少要多减少2000万饥饿人口。在新一轮WTO农业谈判中，对食物安全问题也给予了充分的关注，在(多哈宣言)中提出，为了满足发展中国家的粮食安全等发展的需要，给予特殊优惠待遇。对于粮食安全程度的测定指标，并没有一个公认的标准。所强调的重点不同，所采用的指标也不同。同时，在不同的层次上，粮食安全程度的测定指标是不同的。联合国粮农组织自20世纪70年代中期起，将谷物库存占全年消费量的17%~18%作为衡量世界粮食安全线标准。这是一个影响较大的指标。不过，近年来也不断有人对此提出质疑，认为随着信息、交通和交换等条件的改善，可能不需要这么高。此外，粮农组织还提出了其他一些相关的指标，包括最主要的5个出口国的谷物自给率，这5个国家的谷物库存率，3个主要进口国(中国、印度、独联体)的谷物生产，低收入谷物净进口国的生产等。这些指标的着眼点实际上是国际粮食市场的进口要求和出口能力的平衡情况。

对于一个国家来说，从政策操作的角度看，以下几个方面的因素(指标)有重要实际意义：第一，国内生产与需求的平衡情况，这也就是自给串。自给率水平越高，国家粮食安全的保障程度越高。这是从一个国家的角度看，能在多大程度上不依赖国际市场的问题。第二，国内供

求缺口与国际市场出口总量的比例。也就是进口占国际市场的比例。这个比例越低，粮食安全的保障水平越高。这是从一个国家的角度看，能不能买得到的问题。第三，进口粮食(食物)外汇占出口总额外汇收入的比例。这个比例越低，说明进口的支付能力越强，粮食安全的保障程度越高。这是从一个国家的角度看，能不能买得起的问题。第四，国际政治和流通设施等因素。即是否存在国际禁运、国际与国内运输能力和运输成本等因素。

二、有关我国粮食安全问题的若干认识

为了采取正确有效的对策，切实解决我国的粮食安全问题，就必须澄清有关我国粮食安全问题的一些认识，弄清制约我国粮食安全的重要因素和规律。这里，提出以下几个方面的基本认识和判断。

(一)粮食安全不是短期问题，而是长期问题

对我国粮食安全问题的一个基本判断是：短期无虑，长期堪忧。在短期内，粮食生产出现一定程度的波动，是很正常的。这种波动的原因可以分为；第一，自然原因，包括各种自然灾害和病虫害等，是客观外部原因；第二，经济原因，主要是生产者适应价格、成本和风险变化所作出的调整，是由生产者主观决策所决定的。与生产的波动不同，粮食消费需求是不断稳定增长的，每年增加幅度大致在1%左右。这种生产和需求变化的不对称，必然形成短期内供求的不平衡。调节短期内的供求平衡较为容易，一是靠国内储备，二是靠进出口贸易。

我国短期内的粮食安全状况，并没有太大问题。据估计，2004年的我

国粮食(含大豆)需求为4900亿千克，国内生产达到4695亿千克，缺口有200多亿千克。而2004年谷物进口100亿千克，大豆进口200多亿千克，合计300多亿千克，完全补足了缺口。未来三两年，适当增加一点进口，再加上国家仍然有一定的库存，因此，短期内我国粮食安全并没有问题。

然而，就长期发展趋势看，粮食安全问题非常严峻。在需求方面，随着人口的自然增加、人均收入水平的增加、国民经济的不断发展，对粮食和其他农产品的需求将不断上涨，这种趋势是明确的、持续性的、刚性的、不可逆转的。据各方面估算，目前每年粮食需求约增长40亿-50亿千克，即每年增长1%左右。而在生产方面，却是不确定的：耕地面积减少、水资源短缺、生态条件恶化，所有这些因素都使得我国农业外延扩大再生产的潜力极为有限。在农业内部，通过挤占其他作物面积来扩大粮食面积的潜力，无论是从自然可能性还是从经济可行性的角度来看，都是很小的。增加国内粮食生产的惟一出路是提高单产，而单产的提高潜力能在多大程度上挖掘出来，取决于一系列不确定的因素。

(二)粮食安全主要不是流通问题，而是生产问题

通过进行储备、合理分配等流通环节的政策，对于解决粮食安全问题，具有一定的作用。但这种作用是很有限的：第一，只能是短期的。国家粮食储备系统无论如何健全和庞大，都不可能解决长期性粮食安全问题；并且国内外的历史经验都表明，储备的成本代价极为高昂，过

度的储备是对国家财政资源的严重浪费。第二，短期市场措施常常损害长远发展利益。为了实现短期内粮食供求平衡所采取的一些政策，往往与市场规律相违背，例如垄断市场、限制农民销售粮食的权利、限制非国有经营部门的市场准入等。这些措施会压制农民的粮食生产积极性，降低市场流通效率，最终导致对长期粮食安全形成损害。

一些部门由于受长期计划经济观念的影响，一遇到粮食供求关系紧张，就往往倾向于从管制市场上找出路。实际上这反而会加剧短缺。另外也有一种观念，认为只有国有粮食部门才能够发挥稳定市场、保障供给的作用，主张在粮食流通体制改革中要保证国有部门的主渠道作用。这也是不正确的。事实上，只要有了充足的生产，无论通过什么渠道，总是会输送到消费者那里去的。关键是生产水平和生产能力。美国和欧盟都没有国家粮食安全储备制度，也没有国有粮食部门的主渠道，却并没有粮食安全问题，根本性的原因也正是国内生产能力强大，足以保证粮食安全。

(三)粮食安全不是谷物问题，而是食物问题

这不是一个单纯术语和称谓问题。在现实生活中，粮食安全中的“粮食”是大粮食概念，是食物概念，而不仅仅是谷物。毫无疑问，谷物安全是食物安全的基础。但谷物安全对食物安全的重要性，现在比起三十年前，已经不可同日而语。城乡居民家庭的食品消费日益多样化，谷物的比重已经大大下降。

仅就口粮消费需求看，我国目前和在可预见的将来都不会发生大的问