商法研究综述

浅析我国民事公益诉讼存在的问题及其改进措施

[摘要]新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消

费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以

向人民法院提出诉讼。”此项公益诉讼制度是一条新增制度，进一步保障了

当事人的诉讼权利。长期以来制约公益诉讼的原因,在于民事诉讼法中对原

告资格的限定。而过去几年,特别是在环境污染案件中,一些环保组织向法院

提起公益诉讼却很难立案，新增公益诉讼制度虽然确定了此项难题，但其存

在的问题也需要引起我们的重视。

[关键词]环境公益诉讼、公共利益

一、环境公益诉讼制度存在的问题

(一)提起公益诉讼的主体过于广泛

新《民事诉讼法》规定提起诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，只是笼统的概述，没有进行明确的规定那些机关和组织可以提起诉讼，如果“法律规定的机关和有关组织”是行使国家行政管理权的机关,那么该

如何处理其行政管理权和民事主体身份的关系呢?国家机关既作为管理部门,

又可作为提起公益诉讼的民事主体,合适不合适?笔者认为，只有在相关国家

机关和有关组织的内部进行适当的分工，更多的应规定由相关的社会团体来

提起诉讼,比如工会,消费者协会，才能解决此项矛盾。检察机关是代表国家

和社会公共利益提起公益诉讼最适当的主体。而国家行政机关提起公益诉讼，应需要法律进行明确规定。在现行法律中,只有海洋环境保护法规定,行使海

洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。因为海洋局

与损害的发生往往没有利害关系,其作为起诉人是合适的;但有许多国家机关

作为起诉主体,其行政管理权和民事主体的请求权会发生混同。

(二)公共利益内涵不明确

公民理应有提起诉讼的权利和保护公共利益的责任，而在此新《民事诉

讼法》中并没有加入公民。笔者认为应当增加“个人”，因为包括环境、健康、教育等权益在内的公益性权利属于公民的基本权益。对于新《民事诉讼法》将公益诉讼提起的主体限定在“国家机关和有关组织”的规定，江伟教

授认为，其他国家的个人也可以提公益诉讼，目前我国未规定主要是对个人

提公益诉讼有点拿不准，担心个人会滥用这个制度。

此外，我们还需要用法律定义社会公共利益的概念和诉讼主体，比如社

会公共利益与国家利益、集体利益的区别在哪里。此外，还需明确公益诉讼

与政府行为的关系，公益诉讼与多人共同诉讼的关系，以及公益诉讼的被告

向谁承担民事责任问题。目前关于公共益的内涵和边界、提起公益诉讼的主

体资格、公益诉讼的受理范围、适用何种审判程序、诉讼滥用的防范、证明

责任。仍然存在不同的争论，希望时机成熟时作进一步细化和完善。公共利

益内涵还需明确。正如每一个制度的设计都不可能是尽善尽美的，公益诉讼

在运转的过程中也必然会诱发一些问题的产生。其中一个最突出的问题就是

权利滥用的问题，然而这个问题不应该成为人们拒绝它的理由，因为，任何

制度都需要相关程序加以保障。人们只需设计有关的权利制约的机制，就能

尽可能地避免这个问题的发生。

(三)法律条款不够细化

公益诉讼是保护公众利益的，什么是公共利益,大多数情况比较好判断,

而有些则处于边缘地带,新《民事诉讼法》中只是规定了“对污染环境、侵

害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，具体哪些行为应进一

步出台相关的司法解释予以明确。对公益诉讼程序规定的比较概括,是因为

我国过去没有这样的制度,实践中缺少经验,很难规定具体。但社会实践中又

确实需要这一制度,如果没有具体规定,就会导致这一制度在执行过程中让人

们无所适从。应当认真研究当前所能够考虑到的问题,进一步细化,包括起诉、受理、审理上具有哪些特点,公益诉讼在哪些方面区别于非公益诉讼。立法

应当把“公共利益”界定为国家利益和社会公共利益，况且，国家机关或有

关组提起公益诉讼,如果涉及多数人的利益,即包括损害赔偿请求，如果不作

此限制,赔偿金的分配将会产生新的问题。这是在实践操作中我们并不想看

到的。

二、对我国新增环境公益诉讼制度的构建设想

目前，由于环境被不合理开发和利用，我们面临着严重的环境破坏与污染，我们的生存与发展受到了严重的挑战。在解决环境污染与破坏方面问题，环境公益诉讼显得愈发重要。为了社会的长远发展和资源的可持续利用，我

国也应该尽快同国际接轨，完善适应我国国情的环境公益诉讼制度。

(一)环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制

为了使权利受到侵害的自然人、法人和其他组织尽快向法院寻求救济和

节省司法资源，我国现行三大诉讼法均规定了诉讼时效，要求当事人必须在

一定的期限内提起诉讼，否则将丧失法院救济的权利。环境公益诉讼不同于

传统的诉讼模式，它目的是保护国家利益和社会公共利益。最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第

170 条规定:“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的,不受

诉讼时效期间的限制。”这是出于保护国家利益而规定，而环境公益诉讼也

具有这样的目的性。因此，我认为环境公益诉讼只有不受诉讼时效的限制，

其才能发挥很好的作用。

(二)行政诉讼与民事诉讼并举

环境公益诉讼的被诉对象既可以是污染或者破坏环境的企业，也可以是

违反法定义务或者疏于管理义务的环境行政机关。比如美国《清洁空气法》

第304 条就明文规定：任何人均可以自己的名义对任何人(包括美国政府、

政府机关、公司和个人等)就该法规定的事项提起诉讼。也就是说，美国将

政府、政府机关以及环境保护局局长等均列入被诉对象的范围。在日本，随

着国民环境意识的提高，公民以日本行政厅对产生公害的事业活动控制不力

而可能导致公害损害或者行政厅因违法在环境上采取措施致使国民遭受损害

为由，对行政厅提起诉讼的案例也越来越多。

(三)诉讼费用的承担

2010年12月30日我国首例环保资金资助的环境公益诉讼案件在贵阳开庭

并当庭一审宣判。这是一起由中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心提起

的诉讼，“状告”贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染的环境公益诉讼案件。

虽然近年来贵阳、无锡、昆明和玉溪等地相继成立了环保法庭，但公益诉讼

的案例并不多，其中一个重要原因是诉讼费用的承担。这是因为环境诉讼费

用相当高昂，再加上因果关系的证明，需运用高科技知识和方法，其所需费

用之巨，非经济能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院将按自动放

弃诉讼处理。这使被害人的权利得不到法律的有效保护。在诉讼费用的承担上，我们可以参考美国的法律。为了减轻公众因提起公民诉讼而承担的费用，美国《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定，法院

如认为合适，可以将依惯例由原告承担的那一部分律师费和专家作证费等诉

讼费用可能由被告分担合理部分。可见美国合理地减轻了原告负担的诉讼费用，这对保障环境公益诉讼的顺利进行有准则积极作用。

(四)对环境公益诉讼案件判决后由法院直接执行

在一般的民事诉讼案件中，只有义务人拒不履行义务，权利人才会申请

人民法院强制执行。由于环境公益诉讼涉及的受害人数众多，即使裁判生效

后被告自愿履行，也往往难以操作。另外，为了能有效地保护对国家环境利

益和社会公共环境利益，可以由法院直接执行生效的裁判文书，以达到环境

公益诉讼的目的。