关注基层水利服务体系建设

关注基层水利服务体系建设，为农村水利“最后一公里”破题

10经济社会王喆洪磊 10法学周婷婷

摘要：基层水利服务体系具有开展农村水利工程建设、管护农村水利基础设施和承担农村水利工程调度运行的职能作用，是水利直接服务于“三农”的主体力量，在保障国家粮食安全中发挥着越来越重要的作用。本次调查，笔者主要以鲁岗村为调查对象，采取问卷调查和访谈等方式，分析当前我国新农村征程中基层水利服务体系建设存在的问题，并尝试性地提出了一些关于当前基层水利服务体系建设的建议。

关键词：鲁岗村“最后一公里”基层水利服务体系建议策略

小水利是整个水利系统的神经末梢，是惠及农民、农业的最直接的水利设施。从水源地到农田，通常仅一两公里长的沟渠，这些遍布田间的小型电灌站、塘坝、水渠等“小水利”工程，一直被喻为水利建设的“最后一公里”。目前我国农田水利建设中制约效益发挥的最薄弱环节正是“最后一公里”的缺位问题。水是一个系统工程，有了水库枢纽没有渠道，是畅通不起来的。但由于多年投入欠账和制度缺失，导致许多农田水利设施年久失修；另外农田水利是公共品，私人投入激励不足，农民不愿意进行投资；而且，国家对水利设施的投入出现偏差，改革开放后的三十多年来，大约有60%的财政支农资金由于大江大河的治理，直接用于农业生产性支出只有40%，其中能够分给小型农田水利建设的资金就更微乎其微。这些积弊，使“最后一公里”困难重重，农村水利陷入了基本靠天吃饭的尴尬循环。而要想从根本上解决这些问题，笔者认为，发展基层水利服务体系是必由之路。下面，就将从“最后一公里”困境谈起，以在安徽省合肥市肥东县鲁岗村的实际调研入手，对基层水利服务体系建设做详尽探讨。

一、调查地基本情况

鲁岗村属于安徽省合肥市肥东县，位于安徽省中部，地处江淮江南丘陵，是国家粮食主产区。气候为亚热带季风气候，主要种植小麦水稻玉米等粮食作物，

一般一年两熟，一年种植两茬作物。全村耕地3230亩，其中水田2890亩，水浇地385亩，旱田340亩，人均耕地1.58亩。

农业灌溉用水主要存在水资源总量不足、水资源季节性缺水、农业水价高等三大问题。全村农田灌溉水源主要有河流、水塘，其中流经河流两条，小水塘30个。2010年水价为300元/h，根据水量大小大约可换算为30-60元/亩。经常收旱涝灾害所困而欠收。

全村有提水站一个，但无长期工作人员，只有在缺水季节有技术人员。无正式水利站，近期在水利站额机构设置、人员结构、管理运行等方面也不曾有过规划。

二、水利难，难在“最后一公里”

安徽省是产粮大省，却也是一个旱涝灾害频发的地区，作物生长季中常会出现旱涝交替的情况，受到旱涝灾害的反复影响。旱涝灾害频发使得粮食大规模减产，从而难以确保生产出足够数量的粮食，无法最大限度地稳定粮食供应，严重威胁到粮食安全。天灾难以避免，那么人为因素就显得尤为重要，因此，完善水利势在必行。

对于农民来说，种地才是大问题，而完善水利建设正是农业生产的重要保证。水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统。中央一号文件在连续7年聚焦“三农”问题后，于2011年又首次将主题指向水利问题。在中国几千年的历史上，治水一向是农业丰收的前提，兴水利、除水害，历来是治国安邦的大事。在粮食可以从地球另一面运来的今天，为了保障粮食安全，中国人在水利方面不惜成本。水利之所以对于中国农业非常重要，是由中国的独特国情所决定的。我国是拥有13亿人口的农业大国，每天消费粮食八十万多吨，70%的粮食来自灌溉农业，水利对粮食生产的贡献率达40%以上，且一亩水浇田的收益是一亩旱地的两倍至四倍，比如，每生产一公斤水稻约需7000~8400公斤水，相当于一个三口之家半个月的用水量。

但是我国超过一半的耕地却仍然是“靠天吃饭”。根据水利部2006年的调查，13个粮食主产省的350处大中型灌溉区，有80%的支渠，85%的斗渠和94.6%

的农渠仍为旧农渠。许多灌溉区部分农田不能及时得到灌溉，有的灌溉区灌一次水需要近一个月，许多山区丘陵区农村的贮水设施都被淤平了，无法发挥多雨季蓄水、干旱保收的效果。虽然安徽在十二五期间完成1000多座中小型病险水库除险加固，但其实在1980年代以来，政府主要从城市和工业获取利益，把水利投入的重点放在利益相关的城市防洪与大江大河工程上，与农业产出能力直接相关的农田水利建设投入少之又少，管理日渐荒疏。比如在我们所调查的鲁岗村，受亚热带季风气候影响，降水时间分布不均匀，冬春季节降水少，旱灾频繁；夏秋季节多暴雨，易成涝灾，全村无一大型水库，仅有提水站一所。在这样的情况下，水利建设的缺位就使粮食安全遭到严重威胁，据当地农民介绍，他们依然是“靠天吃饭”。

农业为何还是靠天吃饭？一方面，由于农田是公共品，私人投入激励不足；另一方面，本该由政府承担的公共投入出现严重偏差，改革开放以来，有73%的财政支农资金主要用于大江大河的治理和气象事业发展，直接用于农业生产性支出仅占27%，其中能够分给小型水田水利建设和水土保持工作的费用就更加微乎其微，根据第二次全国农业普查（2006年）数据显示，全国有70%以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得国家投资的村庄仅占9.56%。

“水是一个系统工程，有了水库枢纽，没有渠道，是畅通不起来的”。尽管

利用国家投入修建了水库、主渠道等，却难以通到田间地头；地方政府又为了政绩和效益主要倾向于兴修大工程，忽视沟塘渠堰，导致许多农田水利设施年久失修；种粮的比较效益低下使农民不愿意进行水利投资，也无法承担起这些沟塘渠堰的建设。这“最后一公里”的缺失，直接导致了在灾害来临之时，农民只能“望水兴叹”。

在水利领域，“最后一公里”一般指小型农田水利，它是将水引到农田的最后一段。如果“最后一公里”不建设好，投入巨资修建的大型水利设施将变得毫无意义。小型电灌站、塘坝、水渠等水利设施因单个投资少、规模小，被称为“小农水”。“小农水”多建于上世纪五六十年代，由于年久失修，成为农田灌溉的“最后一公里”难题，这种情况各地普遍存在。由于水源难以引入田间地头，水库之水就成了死水。“不积小流，无以成江河”。小水利作为整个水利系统的最前端，它的运营状况将直接影响江河湖泊的旱情和汛情。去年春季中国东南地区的旱灾使农业遭受严重损失，今年北方又遭遇大旱，尽管旱情得到缓解，但也凸显了农田小水利建设薄弱的现状。

鲁岗村也不例外。地处江淮流域的鲁岗村，周遭大型水利设施也不少。但是小型农田水利设施建设却滞后不前，“最后一公里”问题比较严重。经过咨询村委会领导和查阅村办公室的相关资料，我们发现，虽然鲁岗村所在的地区设有基层水利服务体系，即肥东县——梁园镇——鲁岗村三级水利服务体系，但是该体系存在着以下几大明显问题：

（1）乡（镇）一级水利管理中心的职能作用不突出。隶属于民政部门的水利管理中心在面对下级突发事件时无所作为。据鲁岗村村委会负责人说，

去年冬末春初本村遭遇旱灾，村委会调查好灾情后上报上级部门，希望

上级制订解决方案，但是最终石沉大海。迫于无奈，村里只好安慰安慰

受灾农民，继续组织生产。通过追问，我们得知，该情况不是偶然。（2）村一级的水利服务中心组织经验不足。鲁岗村的水利服务班子是由村委会成员兼任，虽然村委会成员处理农村多数事物驾轻就熟，但是对处理

水利问题显得力不从心，尤其是在水利设施分配，水利设施使用规划方

面没有想法，缺乏技术人员的引导和支持。

（3）资金不足。村委会干部告诉我们兴修水利设施基本靠国家拨款。去年兴