完善我国海上搜救体系

第28卷第10期2006年10月

目前我国主要的海上搜救力量

目前我国海上搜救力量分为专业搜救力量和非专业搜救力量两大部分，在搜救行动中以交通部所属的专业救助力量为主。

专业搜救力量主要有交通部救捞局所属的救助船舶、飞机及其他设施。自2003年我国救捞系统实施“救、捞分开”体制改革以来，交通部分别在烟台、上海、广州成立救助局。2001年交通部上海海上救助飞行队（2003年改称东海第一救助飞行队，部署在上海，担负长江口、舟山水域救助任务）成立，海上搜救从此有了实现质的飞跃，以海上专用救助直升机为骨干的立体救助体系就此起步。此后在大连、厦门、湛江又先后成立北海第一救助飞行队（部署在大连、蓬莱，担负渤海海域救助任务）、东海第二救助飞行队（部署在厦门，担负台湾海峡救助任务）和南海第一救助飞行队（部署在湛江，担负琼州海峡救助任务），极大地提高了海上搜救的反应速度和搜救成功率。3个救助局下设18个救助基地，为专业救助船舶和救助飞机动态待命的后勤保障基地，可进行50n mile以内的沿岸快速救助反应，较为完整的专业救助网络至此初步形成。

非专业搜救力量主要由参加救助行动的交通部以外的其他单位组成，包括军队、中央有关直属部门和地方部门的力量以及各港口、企事业单位和航行于我国水域的大量商船和渔船。根据国务院、中央军委批复，如遇某些海域地方救助力量不足时，中国海上搜救中心及地方海上搜救中心与军队联系，按照抢险救灾的原则，由部队派出舰船、飞机给予支援；事故现场附近的过往船舶由船舶交通管理中心进行组织参与搜救。这些非专业的救助力量往往在搜救工作中发挥着至关

重要的作用。

第28卷第10期2006年10月

搜救机制不完善

目前，我国沿海从鸭绿江口至西沙海域共设73个待命点作为救助船舶动态待命位置，集中主要救助力量保障交通部明确的重点水域和事故多发海域，如渤海湾、舟山水域、琼州海峡和成山头、长江口、台湾海峡和珠江口海域等。此外在台风季节、冬季、重大节假日及有特殊任务时，有针对性地调整待命部署，加强重点水域的救助力量。但从这些基地和救助站出发执行救助任务的船舶往往出港时间就需要几个小时，例如，从温州救助站出发，可能需要三四个小时才能从站点驶至沿岸。从多年海上救助实践看，海上发生事故的地点绝大多数处于海上通航要道。据统计，从基地或救助站点至事故发生地距离多为60～180n mile ，救助船抵达时间需5～15h 。在客滚船航线密度较大的渤海湾平均距离为60n mile ，平均抵达时间约为5h ；在渔船密度较大的连云港以东海域平均距离为180n mile ，平均抵达时间约为15h ；在风浪较大的台湾海峡中部平均距离为120n mile ，平均抵达时间约为10h ；在粤东、粤西海域平均距离为110n mile ，平均抵达时间约为9h 。以上平均距离和平均到达时间是在正常海况条件下统计的，如遇恶劣天气，航速缓慢的拖船长途跋涉赶往万分火急的事故现场，其救助效果可想而知。[1

]

ËѾȾ-·ÑÑÏÖز»×㣨1）搜救体系的运转缺乏资金

目前，我国各级政府财政均不列支承担搜救体系的运行资金，且国家也没有专项资金维持搜救体系的正常运转，个别地方搜救中心只能一次性地向当地政府申请少量补助用于办公费用。在这种资金缺乏的情况下，仅有少数搜救中心设有固定的人员编制，搜救机构普遍存在着通讯设备落后、搜救船舶设备相对老化等问题。搜救资金的缺乏直接导致了人员的不足与不稳定以及先进设备的缺乏，严重制约我国海上搜救事业的发展。

（2）搜救奖励补偿机制的完善缺乏资金

从海难事故现场附近派出船舶比从岸基派出救助力量快捷，因此，即使是在发达国家，商船和渔船等非专业救助船也是海上搜救工作中的重要力量。在我国专业救助力量不足的情况下，事故现场附近的船舶在海上搜救工作中更是起到了至关重要的作用。但是海上搜救工作是一种政府行为，对非专业救助船舶而言，海上搜救不能带来经济收益，却需要投入大量的人力物力，参加救助行动既存在一定风险，又耽误生产导致经济上的损失，因此必须完善搜救奖励补偿机制以鼓励非专业救助船对难船的救助。目前我国海上搜救中心并无专项资金给予参与救助船舶适当的经济补偿和精神奖励，即使是国函[1989]50号文中明确规定的应由财政部给予参加救助的军用船舶的适当补贴，也从未

海事

水运管理

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搜救人员素质有待提高

目前我国救助船舶船员和救助飞机飞行员的素质都需要进一步提高。

（1）各搜救中心没有专门的经费用于培训专业搜救力量和向非专业救助船舶传授海上救助知识救助船舶船员和普通商船船员一样，仅仅满足国际海事组织（IMO）和国家有关法规提出的船员知识、技能方面的规范性要求。按上述标准培训和考核出来的船员，虽然能胜任商业运输船舶的工作要求，具备船舶发生海难时自我逃生的技能，但不能适应在极其恶劣的气象和海况下工作，缺乏在复杂和危险的条件下有效执行人命救助的身体素质、心理素质、技术素质和政治素质。

（2）按照民用航空标准来培养、训练和使用飞行员无法实现海上搜救预期目标

与民用或军用飞行员相比，救助航空器飞行员的技能和素质有许多特殊要求。海上应急救生任务往往在恶劣海况下进行，而恶劣气象条件下的飞行是不被民航飞行标准允许的。海上救助作业的飞行员心理素质必须优于民用飞机的飞行员，因为海上救助作业条件复杂，飞行员的现场操作能力和心理素质往往决定搜救行动的成败。

3完善我国海上搜救体系的建议（1）推动国家搜救立法进程

通过一定层次的立法以及编制应急预案，界定各方的责任与义务并设立相应罚则。国家海上救助法应该层次分明、职责清晰、兼顾效果和效率，并侧重解决以下问题：明确各专业救助机构和政府、部队及社会救助队伍的搜救地位；明确搜救机构的组织领导形式、组织架构；设立搜救机构的基本条件和要求；界定搜救组织内部成员和外部成员单位之间相互的权利、义务等；明确搜救机构的职责并规范其职能；明确搜救机构与政府的关系及权益保障；协调搜救机构与部队的关系；搜救资金的筹集、管理和使用方法；救助结束后的补偿、奖励和处罚等。[3]

（2）执行动态值班待命方式

目前的救助船舶采用静态、被动方式值班待命，其特点是救助站点多设在港内，分布不合理，救捞船舶出动时间较长、航行距离较远，可能错过最佳搜救时机，丧失成功救助机会。动态值班待命制度正是针对上述

问题和体制改革后的新形势、新任务提出来的，动态值班待命是通过调整专业救助船舶海上待命点地理位置、待命点救助船舶数量和功能组合、值班时间和值班形式，形成待命船舶靠近重点海区，贴近事故多发地点，最大限度地利用有限救助资源的格局，达到快速反应的最终目的。[4]

救助船舶动态值班待命方式的指导思想和原则是“关口前移、站点加密、动态待命、随时出击”。主要内容如下：①按照不同海区的地理位置、自然海况条件，结合事故发生的规律，在重点水域和救助责任区选择救助待命点和部署力量。②将全天候大功率救助船舶移出港内基地码头，布置在海上动态救助值班待命点，使各救助船舶尽可能地靠近海上通航密集水域和交通要道、海上事故多发水域、交通部确定的“四区一线”和“四客一危”中的海上重点区域(渤海海峡、成山头水域、长江口舟山水域、台湾海峡、珠江口水域、琼州海峡)。③基地负责若干个海上待命点值班待命救助船舶的后方补给和维护,并具备可直接派出救助力量参加救助的功能。基地组建训练有素的快速反应救助小分队并实行24h连续值守。这种待命值班制度，将基地、船舶、飞机和值班待命点有机地结合起来，使得专用救助船以基地为依托，以动态待命点为前哨，最大限度地发挥三者之间的联动效应，变远距离待命为近距离待命，变静态待命为动态待命，变被动待命为主动出击，体现出“动态、快速、专用”的特点。

（3）加快立体救助力量的建设

立体救助是指由海面救助单位与航空器，利用各自的特点和优势，分别承担不同的海上救援工作，合作参与并完成的海上救援行动。[5]其中，海面救助单位包括专业救助船舶和普通船舶(过路船舶或港口附近停泊的船舶)，救助航空器包括救助直升机和固定翼飞机两种。海空立体救助体系至少包括航空救助基地的分布规划、航空器的配置与预期功能研究、通信系统、空中交通服务(ATS)、应急反应(调度指挥系统)、搜救方案决策、后勤保障、人员培训等工作或系统。在上述系统中，救助飞行器和机场建设是各项建设的基础。

我国沿海海上事故时间、地点分布不均，事故类型和事故等级差异大。种种客观条件决定了海空立体救助体系只能分步骤开展，在科学研究的基础上进行。

（4）合理规划解决资金不足问题

在救助单位经费预算过程中，必须重点考虑以下几个因素：

①适应以人命救助为目的的快速反应能力和适应

海事水运管理