公共管理学-第4章

由上可见，公共管理职能与通常所说的政府 职能是既有联系，又有区别的两个不同的概念。 政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部 分，随着社会自治能力的不断加强和政府职能社 会化改革在各国的展开，公共管理职能越来越超 出政府职能的范围。
（二）公共管理部门及其职能的存在原因 首先，公共管理部门及其职能体系的存在是 社会分工发展到一定程度的必然要求。 其次，公共管理部门及其职能体系的存在也 是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。 第三，公共管理部门及其职能体系的存在， 尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切 相关。
二 、公共管理的程序性职能 （一）决策 （二）组织 （三）领导 （四）控制
三、公共部门的任务性职能 （一）经济职能 1. 宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指 对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民 经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会 总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区 域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济 投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民 经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建 设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。
所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基 本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张 在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府 角色的最小化。结合新古典主义理论基本主张， 当今西方各国公共管理职能体系呈现出以下特点：
（1）政治职能的对内的统治职能尤其是暴 力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得 到进出一步加强。 （2）经济社会管理职能在各国公共管理职 能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政 府职能。 （3）公共管理职能主体的多元化与政府相 关职能的不断强化趋势相并存。
三、建国后我国公共管理职能的嬗变 （一）传统计划经济体制时期的公共管理职 能体系 我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联 的高度中央集权模式建立起来的，这种模式的主 要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实 行高度集中统一管理。在这种职能模式下，传统 公共管理职能体系具有以下几方面特征：
（1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的 工作重心。相应地，政治统治职能占居绝对主导 性地位，而民主建设职能则受到忽视。 （2）经济管理职能方面，由于实行高度中 央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济 管理职能。事实上，在很长一段时间内，我国并 不存在现代意义的市场，也不存在现代意义的企 业，或者说微观经济主体。
我国公共管理职能体系的具体构成正呈现出 以下发展趋势： （1）国内统治职能日益次要化，地位相对 弱化； （2）宏观经济调控与市场培育职能地位日 益突出，且占有主导性地位；
（3）教、科、文等发展职能将不断得到重 视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科 学文化发展体制； （4）对外交往职能急剧扩张，不仅外交部， 其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强 化其外交功能； （5）国家防卫职能也将适当加强。
一些社会性公共管理组织往往并不具有实施 公共管理的正式权力，而是依赖由于某种特定因 素而自发地形成的权威来运行的。例如，各种社 会慈善机构与志愿者组织，它们行动的权威恰恰 来自于它们自身扶贫助弱的种种慈善行为自身及 社会对它们的认同与信任。
3. 公共管理职能的内容涉及公共管理系统 对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务， 诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、 医疗卫生和福利保障等。 4. 公共管理职能也是公共管理组织特定功 能作用的一种反映。 5、公共管理职能是一个独立、完整的体系。
（3）社会、文化等管理职能也基本是由政 府统包统揽，服务职能相当薄弱。除了党与政府 及其有关附属组织之外，其他类型的社会组织实 际上几乎被禁止存在。 （4）在公共管理职能的运行方面，传统公 共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段 的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行 各项公共管理职能。
（二）我国公共管理职能体系的转变及其基 本方向 1. 职能重心的转移 2. 公共管理职能体系的转变
在现代市场经济生活中，市场的失败要求公 共部门介入，公共部门的作用是弥补或矫正市场 的缺陷，不可能也不应该取代市场。公共部门的 功能措施要奏效，也必须建立在符合市场规律的 基础上。
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前资本主义国家时期的公共职能体系存在3 个基本特征： （1）公共管理职能体系的重心相当清晰， 即是以政治统治职能为中心。奴隶主或封建主贵 族通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内 镇压广大被统治阶级的反抗，对外抵御或实施侵 略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。
（2）包括经济、文化职能在内的社会 事务管理职能十分薄弱。这也是由其落后的 社会经济基础，即自然经济基础所决定的。 （3）公共管理职能体系的运行以国家 暴力手段的镇压为主要特征，这是与其公共 职能体系的基本结构相一致的，也是由其社 会矛盾的对抗程度所决定的。
二、西方国家公共管理职能及其变迁 根据其内在特点，西方国家公共管理职能的 发展可划分为3个不同阶段。 （一）自由放任主义 具体地，这一时期的公共管理职能体系呈现 以下特点： （1）政治职能仍然占据中心地位。
（2）在经济与社会职能方面，奉行自由放 任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市 场秩序的“守夜人”角色。 （3）出于对整体利益的考虑，公共部门应 该向社会提供某些类型的“公共商品”。早期资 本主义公共管理职能体系中已经包含了一些积极 的社会管理职能。
第一节
公共管理职能概述
一、公共管理职能的内涵及其形成原因 （一）公共管理职能的一般内涵 所谓职能，指特定组织基于某种规定所承担 的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的 功能作用的统称，它是职责与功能的统一。 公共管理职能则是指特定环境下，公共管理 部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担 的基本职责与所具有的功能作用的统一体。
具体理解： 1. 公共管理职能的实施者是整个公共管理 系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管 理组织。 2. 公共管理职能得以实施的依据，是国家 或社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种 特定权力或者权威。其中，对于各种类型的政府 机家往往要通过宪法和法律的形式赋予 它们一定的公共管理权力，就当代政府而言 主要是行政权力。
4.职能关系的转变 （1）中央与地方、上级与下级政府间及各 职能部门间职能关系的转变。 （2）政企关系的转变。 （3）党政关系及各国家权力机关间关系的 转变。 （4）政府与其他公共管理主体间关系的转 变。
第三节
市场经济中的公共管理职能
一、市场机制的缺陷 市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配 臵高效、合理和优化的目标。 然而，市场决不是万能的，市场机制这只 “看不见的手”本身存在着固有的缺陷，即存在 着所谓“市场失败”问题。
（三）新古典主义 干预主义公共管理职能模式发挥了积极的正 面效用，成为促成战后西方各国社会经济持续二 三十年“繁荣”的一个重要因素。然而，它也存 在系列问题： 首先，它试图将政治臵于经济之上，将国家 集体臵于社会个人之上，这与西方社会的个人主 义价值取向是相违背的。因此，一旦条件允许就 很难获得广泛的政治支持。
2.微观管理职能。在这里，公共组织微 观经济管理主要指作为市场主体存在的各类 公共组织，如公共企业、公司等单个经济主 体所从事的与公共产品与服务的生产和经营 有关的管理活动。
（二）政治职能 1. 民主建设。 2. 社会治安。 3. 国家安全。
（三）社会职能 1. 提供社会保障。 2. 促进公正的收入分配。 3. 环境保护。 （四）文化职能
（二）国家干预主义 从19世纪末一直到20世纪70年代末，资本主 义进入垄断主义时期。在这一历史阶段，西方各 国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改 革与调整，具有以下一般特点：
（1）政府权能体系迅猛扩张，“行政国家” 取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的 主流趋势。 （2）各国公共部门政治职能总体上进一步 得到加强。 （3）在经济与社会职能方面，各国普遍采 取了积极干预的职能模式。
3.职能方式的转变 具体地，我国公共管理职能方式呈现出以下 特征： （1）在社会资源配臵方式上，由传统体系 下重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有 机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配 臵机制。
（2）在社会经济职能的运行方式上，由传 统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式 转移。 （3）在管理手段方面，由以运用行政手段 为主转向以运用经济、法律手段为主。
三、公共管理职能的限度 公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策 手段本身也并不是完美无缺的，公共部门的 过度干预或无效干预，往往可能使事情变得 更糟，造成“政策失败”的现象。 首先，公共决策的复杂性导致政策选择 的偏差。
其次，政策实施的复杂性导致政策结果的 扭曲。 再次，寻租活动导致社会资源的极大浪费。 最后，公共部门系统存在低效率常态。
其次，公共部门的干预能否持续有效一直是 个有争议的论题。事实上，自由主义公共职能模 式主张一直试图重新取代干预主义，再次取得主 导地位；而自由主义既更符合西方各国文化传统， 也更符合市场经济的内在发展要求。
最后，或许更为重要的是，经济与社会发展 事实日益表明，市场不能解决的问题，公共部门 也未必解决得好，甚至可能给社会带来更大的损 害。尤其是从20世纪70年代末开始，西方各国普 遍出现了以低经济增长、高通货膨胀、高财政赤 字与高失业率，即所谓“三高一低”为特征的社 会与经济发展“滞胀”现象。
（一）市场不能消除垄断和非公平竞争 （二）市场不能解决外部性问题 （三）市场无法满足社会对公共产品的需 求
（四）市场不能解决社会福利和收入分配 的公平化问题 （五）市场不能确定和控制宏观经济总量 平衡
二、市场经济中公共管理职能的内容 （一）限制垄断和促进竞争 （二）界定和维护财产权，克服外部性 （三）提供公共产品 （四）保障收入分配的公正化 （五）调控宏观经济
公共管理学
第四讲
公共管理职能
学习要点： 公共管理职能的基本内涵； 公共管理职能的程序性构成与任务性构成； 前资本主义时期公共管理职能的形成背景 及特点；
Hale Waihona Puke Baidu本主义时期不同发展阶段公共管理职能的 形成背景及其特点； 社会主义中国计划经济时期公共管理职能的 特点及其在新时期的发展趋势； 市场经济条件下公共管理职能存在的依据， 基本任务与运行限度。
第二节
公共管理职能的历史演变
一、传统社会的公共管理职能 所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期， 一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发 展阶段。
原始社会的公共管理职能极其简单： 首先，其公共管理职能大多数都是与谋取生 活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分 工。其次，不存在专门的公共管理组织或职能。 最后，其职能的运行方式是习惯化、非强制性的。