武汉 解决失地农民社会保障问题

关于进一步解决失地农民社会保障问题的建议

作者：市政协委员黄陂区政协主席肖金双2009年01月06日 16:22

近些年，随着一批国家、省、市重点工程在我市相继动工及市、区开发区、工业园区开发建设和城市化城镇化进程加快，需要征用大量土地，失地农民呈逐年上升趋势，构成了一个人数众多的特殊群体。如何妥善解决失地农民的社会保障，是贯彻落实中共十七届三中全会精神的迫切需要，也是维护社会稳定、促进社会和谐的重要问题。

一、失地农民的基本状况

据有关资料显示，武汉市从2000年至2007年的八年间，各类建设占用耕地面积约1万公顷，有近14万人失去耕地，而且每年以2.5万人的速度增加，农民失地区域从近郊向远郊扩展。仅黄陂区失地农民已达2.5万人。从我们对武汉盘龙城经济开发区调查的情况看，失地农民状况呈以下特点：（一）主要劳动力年龄偏大，文化程度普遍偏低。从年龄结构看，16岁以下的占16.5%，16—25岁的

占14.6%，26—45岁的占26.7%，45岁以上的占42.2%，其中符合“5560”政策的占29.1%。从文化程度看，高中以上文化程度占6%，初中文化程度占40%，小学文化程度占50%，文盲半文盲占4%。

（二）缺乏一技之长，就业率低。由于文化素质较低和农村尚无健全的职业培训教育机制，以及年龄等原因，失地农民缺乏一技之长，60%的失地农民难以就业。即使是具有传统的“九佬十八匠”技能的农民，在现代企业条件下，就业也遇到困难。尤其是那些年龄偏大的，打工没力气、上班没人要。从业人员也主要从一些简单体力劳动。因此，“妇女抹牌、男人闲玩”的现象较为普遍。

（三）征地补偿金基本没进行生产性投资。由于实际困难和小农思想束缚，相当部分失地农民缺乏长远打算和创业能力，往往在短期内，把有限的土地补偿费用于建房、子女结婚、读书、日常生活等方面，有的甚至“坐吃山空”。

（四）缺乏稳定的经济来源。自古以来，土地是农民赖以生存的“命根子”。农民土地被征用后，既享受不到城市下岗职工的各种优惠待遇，又享受不到种田农民的各种政策补贴。种田虽然收益不高，但收入稳定。土地被征用，农民失去了稳定的经济来源，一部分农民失地就意味着失业。

（五）心理失衡状况较为严重。征地用途不同，补偿标准不统一，引发失地农民的不满情绪。如武汉市绕城公路及绿化等工程，对农民的土地补偿标准远远低于商业用地、住宅用地，出现了在同一个街乡镇的不同村之间、同一个村的不同农户之间、甚至同一个农户家庭在同一个土地承包经营权证内的不同地块之间，执行不同的土地补偿标准，造成多数失地农民不愿意土地被征用。对政策的疑虑，导致部分失地农民心理上严重失衡，在有的地方出现了群体上访和阻挠项目施工，与引进企业、施工单位发生严重冲突等治安问题。

二、失地农民社会保障存在的问题

（一）征地补偿标准偏低。近几年来，省、市适当提高了征地补偿标准，但相对于土地“招、拍、挂”来说，农民得到的只是“零头的零头”。按现阶段农民种田从每亩土地获得的收入与现行补偿标准所获得的利益来推算，也只相当于农民种一亩耕地20年左右的收入之和，相对于耕地承包责任制长期不变的政策来讲，补偿水平就更低了。

（二）就业保障机制不健全。失地农民就业难，一方面是农民自身的原因，另一方面是就业岗位有限，

再一方面是就业保障机制还不健全，有的尚未建立。一些地方在征地时承诺引进企业优先安排失地农民就业，而企业引进来后又由于企业自主招工等原因，不能兑现承诺。

（三）生活等基本保障层次低。由于户籍等原因，目前还没有将失地农民纳入到城镇居民社会保障体系之中。参加最多是新型农村合作医疗，其次是养老生活补贴，基本上没有城镇居民所享有的养老保险、失业保险等。不少失地农民现行每月基本生活保障金跟不上物价的上涨，解决生活都存在困难，后顾之忧日趋突出。养老保障功能也很弱化。部分失地劳动力上有老、下有小，自己的生活问题都解决不了，更不用说赡养父母，“孝道”传统逐渐弱化。

（四）政策惠及范围有限。目前，武汉市保障失地农民基本生活的文件（武政［2006］113号）所规定的失地农民基本生活保障，只是针对“5560”人员，而年龄在“5560”范围外的残疾、长期患病、智障人群等群体，或不满16周岁的失地农民子女等，所占比例较大，都被排除在113号文件之外，不能享受基本生活保障政策。

（五）培训体系不完善。对失地农民培训缺乏统一规划，负责培训工作的主管部门不明确，缺乏用前培训、按需培训和实训教学，培训面不宽。

三、解决失地农民社会保障问题的几点建议

失地农民的问题，是一个重大的民生问题，关系到改革发展稳定大局。近几年来，市委、市政府为妥善解决失地农民生活保障问题采取了一系列措施，但仍有一些问题需要进一步解决。当前，要按照中共十七大关于加快推进以改善民生为重点的社会建设和十七届三中全会关于解决“三农”问题的有关精神，把解决失地农民问题纳入统筹城乡发展的总体规划，制订切实有效的措施，为失地农民找出路、留退路。我们建议：

（一）改革户籍制度和城乡二元结构体制，统筹城乡失地农民社会保障。被征地后家庭人均占有耕地不足0.3亩的农民，应由农业户口转为城镇非农业户口，享有城镇人口的同等待遇，就业安置的失地农民享有城镇职工的同等待遇。改变现行的“远城区”与“中心城区”在社会保障方面的二元结构，实行远城区和中心城区失地农民统一纳入市级统筹。

（二）统筹解决新老失地农民和不同年龄段人员的社会保障。在解决新征地的失地农民社会保障的同

时，要统筹解决好原已失地农民的社会保障问题，避免产生新的不稳定因素。由于此前面大且情况复杂，可考虑市、区共同统筹解决。对16周岁以下、16周岁以上至“5560”以下和“5560”人员，以及“5560”范围以外的残疾、长期患病、智障等特殊人群的失地农民群体，分别制定相关的社保政策，做到失地农民社会保障全覆盖。

（三）出台村民集体“预留地”政策，强化村（居）民自治的“造血功能”。建议借鉴外地经验，出台相关政策，从被征地中划出一定比例的“预留地”，留给被征地农民，由村集体经济组织管理，采取土地出租、土地使用权入股等形式，或兴办二、三产业，发展集体经济，解决失地农民的就业、生活困难问题和发展公共公益事业。

（四）切实推进失地农民就业。在统筹城乡就业时，把失地农民就业纳入优先安排范围。在被征地区域引进企业、兴办企业优先安排失地农民就业。在政策上激励失地农民自谋职业、自主创业，享有城镇失业人员同等的优惠待遇。对尚未就业的，享有城镇失业人员同等的免费就业指导、职业介绍等就业服务。

（五）加大失地农民就业培训的力度。制定失地农民培训的总体规划。明确主管机构，从培训对象、内容、时间等方面统筹协调，劳动、农业、科协、教育、老促会、扶贫办等方面对失地农民的培训工作，要有针对性地科学安排培训内容和形式，将符合用人单位需要的订单式培训与推荐就业相结合，职业技能培训与引导性培训相结合。

（六）建立村集体提留土地补偿款项的监管机制。村集体提留的土地补偿款，是村民的集体财产，要明确规定其用途，除了发展村集体公益事业外，集中用于村集体经济的发展，使有限的资金解决失地农民最需要的问题。要健全和完善村民代表“一事一议”制度，并建立审计和责任追究制度。