住房保障方式的分类

住房保障方式的分类、利弊分析及中国住房保障方式的选择

(2011-07-18 21:59:49)

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一、住房保障方式的分类

住房保障可从产权和补贴两个角度进行分类。从产权的角度来看，住房保障可分为产权性质的保障房和使用权性质的保障房两种，从补贴17的角度来说，住房保障的补贴方式有货币和实物两类。

1．产权的角度：产权性质的保障房和使用权性质的保障房

从产权的角度来看，住房保障形式有产权性质的保障房和使用权性质的保障房。这两种形式一般随着经济发展水平的变化而变化。在住房严重短缺时期，政府一般采取比较直接的干预方式，直接参与和控制住房建造、分配的所有过程。当住房短缺基本解决，居民收入水平大幅提高以后，政府的干预方式转为间接干预为主，取消租金控制，补贴也逐步从广泛地对建房的补贴转为部分地对住户的补贴，并主要集中在对最低收入群体的援助方面。

产权性质的保障房，顾名思义，是通过实物或补贴等方式给予需要住房的居民以房屋产权的住房保障方式，住户不仅获得房屋的使用权，也获得了房屋的所有权。这类保障房有许多例子，例如香港上个世纪七十年代以来推行的“居屋”，以及目前中国的经济适用房和限价商品房。

香港的居者有其屋计划。统称为“居屋”，即七十年代开始推行的针对中低收入者实施的购房优惠政策。居屋主要由香港房屋委员会提供。以远低于市场价格的折让价售予租住公共房屋的住户、房委会管理的临时房屋区和平房区的居民，以及其他符合家庭收入和资产净值上限的中低收入家庭，以满足中低收入家庭的置业需求，并鼓励较富裕的公屋居民迁出租住房屋以给予更有需要的家庭。

中国的经济适用住房是指已经列入国家计划，由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。它是具有社会保障性质的商品住宅。经济适用房大规模兴建是在1998年房改之后。

使用权性质的保障房，住房需求者通过获得补贴取得房屋的使用权。补贴的方式，有实物保障和货币保障两种。多数发达国家在住房短缺时期均采用此种保障方式，以及中国的廉租房和公租房。英国中低收入住房保障在上世纪八十年代前，实施以公共住房为代表的公房制，即由政府大量投资兴建公共住房，以低于市场水平的租金出租给居民。

在中国，廉租房制度由来已久，针对的群体是城市最低收入的家庭。一般来说，有实物配租和租金补贴两种方式。近年来，以解决中等以下收入群体住房的公租房进入人们视野，2010年6月12日，由住房城乡建设部等7部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》正式对外发布，说明我国将使用权性质保障房的重视提升到了新的高度。

2．补贴方式的角度：实物保障和货币保障

从补贴的形式来看，住房保障可分为实物保障和货币保障两种方式。这两种补贴方式均可对应产权性质的保障房和使用权性质的保障房，也就是说无论产权性质的保障房还是使用权性质的保障房均有货币保障和实物保障两种方式。

实物保障，是指通过政府通过各种途径获得房源，将其给予住房需求者以住房产权或者使用权等方式的住房保障形式，房源获得的途径有政府或开发商建设、从商品房市场购买或租赁等。在住房保障制度开始时期，实物保障是最经常运用的补贴方式，中国的经济适用房、限价商品房等产权性质的保障房大多以实物保障为主。不过，关于产权性质的保障房的补贴方式有少部分地区开始尝试货币保障，如2008年以来，常州政府放弃继续大规模建设经济适用房的计划，将经济适用房保障方式由“补砖头”改为“补人头”。符合经济适用房补贴的保障

对象，每户发放补贴8万元，在市场上购买商品房作为经济适用房。

货币保障是一种更为合理的补贴方式，具体包括房租补贴、购房补贴等。在中国，使用权性质的保障房有实物保障和货币保障两种方式，在发达国家，货币保障逐步成为住房保障的主要方式。我国的产权式保障房开始向货币保障转变。例如，哈尔滨2010年度经济适用住房货币补贴公开摇号摇中家庭，如1年内购房，可持相关凭证领取到总额为4万元的货币补贴。大连市内四区符合经适房申购条件，并且购买市内4区、大连高新区、旅顺口区、金州区、大连开发区的普通商品住房或二手住房（产权房）的家庭，为经济适用住房货币补贴对象，购房后每户可获得13万元政府补贴。

二、不同住房保障形式的利弊分析

虽然四种住房保障方式均或多或少地存在，但根据经济学原理及别国住房保障的经验来看，使用权性质的保障房以及货币保障的形式无论在公平和效率方面都较之其他方式更优。中国的住房保障路径应当以“使用权性质的保障房+货币保障”为目标，逐步过渡。

1．产权形式保障房的缺点

由于居者有其屋是普通百姓的愿望，产权形式的保障房，较之使用权性质的保障房，更容易获得百姓的欢迎。然而，产权性质的保障房并不是在任何经济发展阶段都适用的。还是以香港为例，从香港诸多住房保障计划实施的结果来看，除了为最底层收入者提供的公屋这一使用权性质的保障房政策一直保留之外，居屋计划、租置计划、“夹心层”这些计划均已停止。

产权性质的保障房的弊端主要有以下几个方面：

第一，产权性质的保障房不符合公正原则。

购买产权性质的保障房需要一定的经济能力，所以产权性质的保障房往往不是提供给最低收入人群，受益者往往是中等或中低收入人群，在实践中往往还会惠及中高收入人群。加上在经济迅速发展的时期，尤其是法制不健全、收入核定

较困难的时候，产权性质的保障容易导致寻租。甚至，由于法制不健全、收入核定较困难时，使用权性质的保障房也容易导致寻租。这通常被成为“静态不公平”。即使出售住房时的“静态不公平”可以被克服，也会造成更为严重的“动态不公平”问题。因为产权性质的保障房是一次性给予住房需求者长达几十年的补贴，这就首先认定了买房人一生都是低收入者，如果其收入改善后依旧享受政府补贴的住房，对其他低收入者不公平，也违背了住房保障的基本目标。

第二，产权性质的保障房扭曲市场，造成效率低下。同时，产权性质的保障房在建设、分配等环节上，也会因各种原因造成效率损失和所谓“租值耗散”。

第三，政府的介入对房地产市场运作有扰乱作用。例如香港“居屋”计划因为被指破坏市场公平性而停止运作。

2．货币保障的优点

相对于实物保障，货币保障更符合公平性和效率性的住房保障目标。

第一，有利于实现住房保障的公平性的目标。补贴的方式可以使国民平等的住房权利得到较为公正的实现，可以根据保障对象的实际收入水平和住房需求实行差异化和分层次的保障，更充分体现住房保障政策的公平性。

第二，对住房市场扭曲较小。货币保障避免了对住房市场的直接干预，不会给市场运行带来障碍，不会产生降低市场效率的副作用；货币保障可以准确反映住房的区位价值，可以引导保障对象合理使用资源；此外，货币保障不会将保障性住房与住房市场割裂为两个体系。

第三，提高资金的利用效率、有效利用现有的资源。投入同样的资金数额可以解决住房困难的家庭数量，相比于用实物的方式，用补贴的方式可以覆盖的面要大得多。

第四，住房需求者拥有更多的选择权。货币保障的方式，尊重需求者的消费主权，不把政府定制的格式化的住房强加给补助者，住房需求者可根据实际需求在市场上挑选住房。