新预算法对我国经济增长的意义_刘尚希

新预算法对我国经济增长的意义

刘尚希

财政部财政科学研究所所长

现在全社会都非常关注新预算法，大家从多种不同角度进行解读。从历史的角度来看，此次预算法的修订是一个重大的进步。根据过去的理解，预算仅仅是涉及如何分钱、如何管钱的一个工具。但实际上，预算也是约束政府的一个制度安排，这次预算法的修订就体现了这一点。从理念上看，新的预算法认为预算不仅仅是管理支出的工具，也是约束政府的一个安排。因此，本次预算法的修订和政府改革实际上是一枚硬币的两面。

一、预算法和政府行政改革

通常，我们在谈到政府改革时首先联想到的是政府职能调整和行政改革，但在谈到预算改革时大家似乎认为这是一个技术问题，仅仅和财政部门有关，但实际上这样的理解是有失偏颇的。预算本身和政府的职能以及政府行为是密不可分的。预算法的修订在规范政府收支行为的同时，也代表着对政府行为的规范。政府办事需要资金支持，没有钱什么也不能干。规范了政府的收支行为，实际上也就约束和规范了政府的行为。从这点来看，这次预算法的修订是围绕着如何通过预算的制度安排，来规范和约束政府的权利，约束政府的收支行为。政府收入和支出这两方面都需要管，只管一个是不行的。进一步，如果从约束政府行为的角度来看，本次预算法的修订和十八届三中全会提出的国家治理体系和治理现代化的目标是一致的，这相较于以往前进了一大步。

尽管如此，目前围绕着如何贯彻落实（新预算法），还需要进行很多的工作。虽然修订（预算法）使得法律制度完善了，但也给我们的司法和执法带来了挑战。在现实生活中，有法不依，执法不严的现象时有发生，如果（新预算法实施后）这种现象再延续下去，那么我们的新预算法就很有可能变成写在纸上、挂在墙上的一纸空谈，起不到真正的约束作用。因此在我看来，让预算法的理念要转变为实际行动是比修法本身更难的事情。

尽管我们近些年来在立法的方面下了很多的功夫，但就财税方面的法律来看，整体来说还不是太完善。在新修订预算法征税的相关规定中，只有四条是法律，其他的都是条例。结合三中全会（依法治国的精神），一些人从税收法定的角度提出应把（征税相关的）条例部分尽快转变为人大的立法。尽管从形式上做到并不太难，但即使真的做到了，如果在执法、司法的过程中没有真正的法律理念，法律再多也不能称之为法治。

二、法制和法治

法制的“制”，有两种含义，一个是制度的制，一个是治理的治。这两个含义是有本质区别的。法律制度的“制”是文本，现在考虑问题都是从这个“制”角度考虑的比较多，而从法“治”这个角度考虑的比较少。具体来说，就是对于能不能做到，实施效果会怎么样，研究的不多。比如在税收方面大家首先研究税收制度如何完善，但在制度完善之后，怎么能够真正的落实，怎么在实际征管过正中真正的征了税，并且按照税法的要求征到位，这方面的研究几乎成了一个盲区。我们往往将税收征管当成实物来看，与此相关的理论仅仅是征管部门的事，但是这恰恰也是执法和司法的过程。借鉴先进国家的一些的做法的设想虽好，但是如果在我国的具体实践中做不到，那列在法律条文中又有什么意义呢？因此我认为很多事情我们不但要考虑应该怎么做，更要要考虑到能够做什么，能够做到什么程度，这点是非常重要的。

目前在整个社会科学的研究中，研究应该怎么样的很多，研究能做到哪一步，怎么做的相对比较欠缺，财税领域方面亦是如此。这次预算法的修订，尽管从理念上前进了一大步，实现了转折性的变化，但是如何让财税的法律真正的执行好，贯彻好，落实好，仍有待我们借鉴行为经济学、行为财政学、行为法学等方面的相关理论进行进一步的研究。这一点对于我们真正实现国家治理的现代化恐怕是更加重要的。（法律的制定和具体实施）这两个方面应当要齐头并进，如果将二者比作两条腿的话，我们现在比较偏重法律制度这个方面的法“制”，而对于法律如何实施的这个“法治”，即如何让法律在实际中约束人们的行为，并在最后达到一定得预期结果，这方面的研究做的还太少、太不够。

谈到“法治”与“法制”的区别，我还可以举个实际的例子。拿“大吃大喝”之风来说，它实际上损害了党和政府的威信。如果政府在人民中失去了威信，就很可能陷入所谓的“塔西佗陷阱”。到那时，无论动机多么高尚，政府的任何言行都会受到百姓的质疑。为了扭转上述局面，中纪委前些年来制定的规定累计起来可以出本书了，但是实际结果确是“大吃大喝”之风越刮越甚。新一届政府的八项规定尽管仅有半页纸，甚至还很不完善，但他却吧以前发几百个文件没做到的事情真正做到了。这说明了贯彻落实的重要性，法律如果不落实到行动上，说再多也没有效果。因此我感觉预算法的修订，仅仅是万里长征的第一步，接下来需要让新的预算法真正去约束各级政府官员。而由于各级政府官员在知识结构、理念、和行为方式方面的惯性，新修订预算法的出台并不能起到立竿见影的效果。这和我们考虑问题有惯性、吃饭有习惯是一个道理，而要改变这种习惯并不是轻而易举的事情。如何让新的预算法得到有效的贯彻实施，是一个亟待解决的问题。我们应当从实际出发，贯彻落实，让我们在法律制度上的每个小小进步，都能体现到现实生活当中去。

对预算法本身的理解，可以从不同的角度进行。我今天想从经济的角度来谈谈。新预算法对我们的经济增长有什么影响？会产生什么样的影响？目前的研究还不太多。因为一谈到法律往往就会就上升到法学、政治学、国家治理的层面；而谈到经济增长时往往又仅限于对财政政策的讨论。但其实从外延上来看，预算法属于更为宽广的财政政策：一方面它实现了政府行为的制约，而在另一方面具体的财政政策也受到预算法中很多基本原则的管束与制约。拿财政平衡来说，尽

管在原有的预算法中也有表述，但是在新修订的预算法对其的表述却更为透彻。

在新修订的预算法中，预算平衡不再是机械的、一年一年的平衡，而是变成了跨年度的、周期性的平衡，这一变化将大大改变实际的具体操作。尽管对于年限跨度的规定还没有明确，可以是两年，也可以是三年，但至少跟以前相比，已经也迈出了重要的一步。那么从预算的年度平衡到跨年度平衡，对经济增长会有什么影响呢？其对当期、中期和长期的经济增长影响又会是怎样的呢？这是值得研究的一个题目。

三、预算法和经济增长

从经济增长的角度来看预算法是基于我在经济增长理论的一些理解。过去我们谈经济增长总是从生产要素的供给谈起：资本、劳动力两个基本要素如何组合起来形成产出。从以生产函数为基础的（古典）经济增长理论到后来强调的劳动力研发投入和人力资本积累作用的新经济增长理论，尽管对于投入要素定义的外延有所扩大，但终究都是强调要素组合的经济增长的理论。宏观经济学则跳出了（古典经济学的）微观视角，转向了宏观视角，形成了我们目前分析经济增长的一个基本的范式，即所谓“三驾马车”：消费、投资、进出口。现在分析经济增长基本上离不开这个框架。预测经济走势，大多是从以上三方面的相关指标入手。但上述范式也存在着一些不足：那就是当我们在讨论经济增长时，似乎总是假设政府应当站在旁观者的角度，只让市场发挥作用，被“三驾马车”拉着走就行了。根据政府干预理论，政府的作用只体现在短期经济出现波动时，在投资、消费方面进行适当的的刺激或降温。

而在目前，上述理论正面临着一个困局。尽管2008年经济危机后出现了一些复苏，但目前各危机国的经济依然脆弱。在某一学术会上，包括一些世界银行、在内的一些国际机构对全球经济增长预期都在下调，这说明大家信心不足。为什么信心不足呢？原因并不全来自于目前的形势，更重要的是各国政府好像已经想不出什么办法了。按照凯恩斯理论所说的，刺激投资，刺激消费，刺激进出口，在各国的实践中都出现了一些困难。从美国宽松的货币政策到欧洲国家紧缩财政的办法，无论什么政策，目前看起来政策效果都非常有限。感觉上，现在再按照凯恩斯的这套思路去调控经济，提供给我们的空间已经越来越小。而在现实中遇到的困难又进一步催生了大家对于目前流行这套经济学理论的反思。

同样的，对于我国而言，再按照凯恩斯那套理论来调控经济也是不行的。最近李克强总理在达沃斯论坛的讲话中反复强调中国正处在“三期叠加”阶段。首先，我们还处在2008年强大刺激方案的消化期；第二，经济增速的换档期，原来是高速的，现在是低速档了；最后是结构调整转型的阵痛期。要从一个旧的结构变成一个新的结构，会经历结构转型的阵痛。医学上，经历痛苦时可以打麻药，但是我们在经济中，结构的调整，尤其涉及到这种利益结构的调整，产生的阵痛恐怕没有什么麻药。经济改革，结构调整难免会涉及到调整一些阶层，一些群体，一些集团的利益，而他们出于本能也肯定要有反应。但如果在改革和调整的一半就戛然而止，反而会出现更大的风险。此时我们再刺激投资、再搞“四万亿”肯定是行不通的，那搞小点的微刺激行吗？答案也是否定的，因为这样一来就超过了正常投资的水平。基于以上观察，我认为目前我国政府通过大规模投资来刺激