区域经济政策的基础理论分析

科协论坛・ 2007 年第 3 期
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理 论 纵横
要是地方财政收入低于某一水平的地区， 就可以从中央政府 得到相应数额的财政补贴。在这些国家某些地处边远、 经济 特别落后的特定地区， 如日本的北海道， 法国的不列塔尼、 科 西嘉等大区， 意大利的特伦蒂诺等地区， 都可以得到中央政 府的补贴。在统一后的德国， 东部地区的几个州得到大量的 联邦政府补贴。 区域税收政策是指在某些特定的区域、 对某些特殊的行 业实行一定程度的税收减免政策， 减轻地区经济发展的负担， 进而实现对区域经济发展的调控。区域税收政策是各国家地 区运用最多、最广泛政策之一。其主要职能是为特定区域的 企业提供更多的发展机会，使得他们能够尽快的担负起带动 区域经济发展的作用。由于国家区域税收政策所支持的对象 是企业， 通过减免企业的所得税和进出口关税， 可以大大增强 企业的实力， 并使得他们很快崛起并走向成熟。因此， 一旦有 关地区的企业在国家区域政策支持下发展起来之后，再继续 实行国家区域税收政策就会带来很多的副作用。从这一点来 看， 国家区域税收政策应是一项临时性的国家区域经济政策。 区域投资政策是指政府利用其在公共基础设施及生产 性项目建设上的投资决策权， 选择一些地区作为重点投资区 域， 进而促进区域经济发展。但是地区经济的发展仅仅依靠 政府投资推动是远远不够的， 还要靠民间资本、 或者国外资 本的投入， 为了更好的吸引投资， 国家或者地区实施优惠的 税收政策。在中国， 自一五计划开始， 中央政府就注意运用 国家区域投资政策来调整区域经济发展。特别是改革开放 以来， 政府加大了对边远、 落后地区的资金投入力度。在西 部大开发战略实施过程中 2000 年，在积极财政政策的支持 下， 国家增加了对西部地区的资金投入， 国家用于支持西部 地区基础设施等方面建设的国债投资达 430 亿元， 加上中央 财政预算内的基本建设资金， 共计 700 多亿元； 一批在建的 大中型基建项目加快建设进度， 当年完成投资 762 亿元， 40％ 的项目全部或部分建成投产； 新开工 10 个重大项目， 工程总 投资 1000 多亿元，当年完成投资 200 多亿元。国家重点投 资了西部地区 “十大工程” 青藏铁路的建设； ， 西气东输， 西电 东送工程的实施； 大规模的机场建设， 铁路、 公路建设的全面 启动； 大规模的城市基础设施建设， 大面积的退耕还林还草 试点等生态环境领域。在今后的西部发展中， 国家还会加大 对该地区的投资力度以实现国家整体的地区经济均衡发展。 总之， 现在中央政府的国家区域投资政策对宏观经济的调控 作用显得越来越重要。 3.区域经济政策在制定和实施过程中出现的问题 3.1 国家和地区在宏观利益和微观利益上的冲突 区域产业政策是区域经济政策中十分重要的一个组成 部分， 所谓的区域产业政策是国家制定适合地区发展的产业 政策， 以便充分的发挥地域的优越性并达到自然资源的利用 最大化。我们知道， 地域分工论是区域经济政策的理论基础 之一， 而这种分工大多是从国家宏观角度出发。例如， 由于 中原地区的自然条件 （气候、 土壤、 植被、 水利和动力等） 具有 优越性， 国家则希望中原地区优先发展农业生产和农业相关 经济产业， 来满足全国对粮食作物的需求。但是， 由于农业
按照经济区域来划分， 现在我们国家有东部沿海、 西部、 东三省和中部地区这么几个区域。由于各个地区在地理地 貌、 自然资源、 人文环境等方面存在着较大的差异， 所以这几 个地区在经济发展上也有很大的差距。相比之下， 东部沿海 各地区的经济起步较早、 发展迅速， 其经济总量也占全国很 大的比例； 西部地区的经济较为落后， 但最近几年在国家大 力开发西部地区的宏观政策的指引下， 并利用西部地区得天 独厚的自然资源的优势， 其经济发展速度也比较快； 东三省 是我们国家的重工业基地， 继西部开发之后， 我们国家又提 出了振兴东北老工业基地的政策方针， 其经济发展状况呈现 出很强的活力。中部地区的经济环境及基础都不错， 但是其 经济发展确不尽人意， 中部地区的人均收入等指标都位居全 国平均水平之下。 各个区域的经济发展具有明显的阶梯性， 这主要是我国 在不同时期所实施的区域经济政策的侧重点不同所导致。 现 在我们一直在提中部地区崛起的话题， 同时中部地区的省份 也在迫切的希望国家能在经济政策上给予优惠和倾斜， 就像 国家在大力开发西部地区时对西部地区实施众多优惠措施 一样来支持中部地区的崛起。毕竟， 区域经济政策在经济发 展中起到来关键性作用。为了争取适合中部地区发展的经 济政策， 并充分的利用这些经济政策来实现经济的快速高效 发展， 我们有必要对区域经济政策理论进行系统分析研究。 1.区域经济政策目标 一般来说， 区域经济政策主要有三个目标： 区域发展援 助、 区域优先发展和区域均衡发展。在我国实行的各项区域 经济政策基本上都是围绕着这三个目标来制定的并实施的。 区域发展援助主要是针对于经济发展滞后而又没有经 济条件来改变现状的地区。这些地区的经济基础往往十分 的薄弱， 受到地理位置、 人力财力资源有限等条件的约束。 例 如新疆维吾尔自治区的天山南麓和北麓、 云南的西双版纳等 地受到地理位置的约束， 开发十分的困难， 而最后进行的大 规模的垦荒就是在国家制定的以区域发展援助为主要目标 的政策的指导下开展的。近些年来， 为促进 “老、 边、 少、 穷” 地区的经济发展， 中央政府实施以区域发展援助为主要目标 的国家区域经济政策的力度明显的加大， 而所采取的许多措
参考文献：
具有投资大、 回报慢、 回报小等特点， 中原地区不满足于仅仅 进行农业生产和与农业相关产业的生产， 中原地区也想发展 工业现代化， 做一个工业大省， 这就出现了国家与地方在宏 观利益和微观利益上的冲突问题， 要解决这样的问题就需要 国家在政策上对农业生产和农业经济进行投资倾斜、 补贴以 及其他的优惠措施。例如， 日本的法律就规定其两个县只能 进行粮食作物的生产， 但是， 国家对这两个县的补贴却使进 行农业生产的人在收入和福利等方面要好于其他的行业。 所 以， 我们国家也应该通过政策、 最好是将某些政策制度化来 解决中央与地方的利益冲突。 3.2 区域经济政策决策权问题 一般来说区域经济政策的决/策形式主要有中央统一集 权与地方自主权两种。所谓的中央统一集权决策是中央政 府制定统一的优惠政策措施： 资源分配 （公共物品和服务的 供给、 规制等） 收入再分配 、 （所得税、 社会保障制度等） 稳定 、 经济 （金融、 财政政策等） 。这些政策如果有国家来统一制定 可以避免地方政府为了局部利益而实施过度的政策 （如一些 地方政府为了吸引外资而采取的过度减免税负的措施和过 低的价格出售国家的土地资源等） 减少国家的损失。但是， ， 各个地区的经济发展水平差距比较大， 又因为区域优先发展 目标的存在， 制定统一的政策是不太合适的， 在一定程度上 也是缺乏效率的。 地方自主决策是国家将一些权利， 如财政权： 包括有地 方政府制定和实施的财政政策、 财政收入和支出计划； 征税 对象、 税基、 税率等下放给地方政府。这些由地方政府制定 的政策措施是根据地区的实际经济状况制定的， 政策的实施 将会更有效率性。但是， 地方自主决策的难点是地方政府选 择什么样的标准： 提供多少公共物品、 劳务价格的高低、 税基 税率是多少、 哪些人适合这样的税基税率。以上所述的标准 直接关系当地人民的社会福利水平、 关系到当地的经济发展， 所以这些标准的选择显得相当重要， 而目前存在的问题也就 是在上述标准的选择上难以把握， 如上面所述的地方政府为 了某个单一的目的使用过度的政策 （过低的税率和国有资源 的价格等） 。 一个比较好的决策机制应该是中央政府和地方的完 美配合，能够规避单一决策带来的弊端。中央政府把某 些具体的项目决策权力下放之后，还要制定一定的政策 权限来规范政府的政策尺度，最后还要有一套比较完善 的监督机制来监督政府在政策实施中的行为是否对国家 宏观利益造成损害。
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区域经济政策的基础理论分析
□ 龚坤涛 焦宏伟
（河南财经学院国际经济贸易学院 河南・巩义 450002） 摘 要 由于各个地区在地理地貌、 自然资源、 人文环境等方面存在着较大的差异， 在经济发展上也有很大 的差距。区域经济政策的制定与实施在很大程度上影响着区域经济的发展,我们有必要对区域经济政策进行分 析， 这对我们实施西部大开发、 中部崛起等战略具有现实意义。 关键词 区域经济政策 区域均衡发展 区域经济政策决策权 中图分类号： F120 文献标识码： A 文章编号： 1007-3973(2007)03-057-02 施已经制度化， 如对西藏、 内蒙古、 新疆、 宁夏、 广西等地区及 一些少数民族人口较多的地区进行了 10 多年的定额补贴。 区域优先发展主要是把自然禀赋比较好的地区划为优 先考虑发展区域， 在这个特殊的区域内制定实施优先发展 策略。在我国， 区域优先发展作为区域经济政策目标的标 志是我国南部沿海的深圳、 珠海、 汕头、 厦门 4 个经济特区 的建立。经济特区建设在短的时间内取得了辉煌的成就， 并对整个国民经济的发展起了很大的带动作用， 以区域优 先发展为主要目标的经济政策在我国得到了广泛的实施。 后来， 我国又进一步优先开放大连、 青岛、 上海、 温州、 广州 等沿海城市。 区域均衡发展力主消除不同地区的发展差距。正如前 面所述， 现在我们国家形成的几个经济区域的经济发展存在 巨大的差距。国家在实施东部特区发展和大力开发西部的 经济政策后，东部和西部的经济发展都取得了很好的效果， 而西部处在经济滞后的境地。有人曾戏说 “中部不东不西不 是东西” 来描述中部地区没有受到国家的重视。如果长期下 去， 中部地区经济滞后会使我国经济结构呈现出中部塌陷的 局面。现在我们提出的中部地区崛起就是为了实现东部和 西部经济发展的完美联接， 就是从宏观上实现区域经济发展 的均衡。 2.区域经济政策的主要类型 区域经济政策是由一系列的经济政策组成， 主要有区域 财政政策、 区域税收政策、 区域投资政策等。不同的经济政 策具有不同的职能， 但是各个区域政策并不是单独作用实现 其职能， 而是相互作用共同实现的。 区域财政政策是指通过政府财政部门向国内某些特定 的 （主要是指经济发展水平较低的欠发达地区） 地方政府提 供一些额外的财政补贴资金， 进而实现对区域经济发展的调 控。世界上大多数国家的中央政府在正常情况下都会制定 和实施一系列的区域财政政策。区域财政政策的主要职能 是不从欠发达地区地方政府财政能力的不足， 使得他们能够 正常行使其行政权力和承担公共管理的义务。在西方各主 要发达国家， 由于中央政府大多具有较强的财政能力， 国家 区域财政政策往往以立法的形式确定下来。在这些国家， 只
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