从兰州水污染事件谈政府监管问题与公共服务安全

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从兰州水污染事件谈政府监管问题与公共服务安全

中国现代集团发展研究部王小文

2007年1月19

日，正值腊月初一，兰州城内的积雪尚未消融。就在当天，兰州市政

府与法国威立雅水务公司签订了兰州供水集团公司股权转让及增资项目协议。从此

之后，

兰州市民日常饮用的自来水，将由一家中法合资的公司提供。在签约仪式上，威立雅

全球

副总裁卡迈斯表示，中法两国有着深厚的友谊，黄河水、塞纳河两条河为我们架起了

友谊的桥梁，我们将尽全力把此次合资经营项目打造成全球典范项目。

时隔七年，四月初春的兰州，乍暖还寒，就是这样一个全球典范的项目，一时间成为全球瞩目的焦点。2014年4月11

日中午，兰州市威立雅水务公司被曝其出厂水及自流沟

水样中苯含量严重超标，当地政府称24

小时内不可饮用该市自来水，并切断了该市部分

地区的自来水供应，就此引发了兰州市民争相抢购矿泉水的风潮。水污染事件发生

第四日，兰州市才恢复正常供水。

兰州自来水污染事件，将威立雅推至风口浪尖，也让我国市政公用事业中广泛使用的PPP

模式（公私合作伙伴关系）为人们所关注。自本世纪以来，我国市政公用领域，特别

是水务行业，国退民进成为中央政策支持、地方喜闻乐见的融资方式，各地纷纷以P

PP方

化改革的场市”式动运“名，在场化改革的大幕。以招商为市业式开启了我国公用事

裹挟

之下，公用事业特许经营项目的公共服务危机在公用事业市场化后，在特许经营实

际运行过程中，不断涌现出来。

公用事业特许经营项目经营的好坏，政府监管至关重要。政府监管，是政府在实现公

共政策和维护公权力的目标指引下，对特许经营主体进行的一系列规范和制约措施

。对于

公用事业特许经营项目的政府监管，按监管方式可分为行政监管和合同监管；按监

管内容

可分为经济监管、服务监管、安全监管和普遍服务监管等；按监管过程则可分为准入

监管、

过程监管和退出监管。结合兰州水污染事件，从以下几个方面对公用事业特许经营

的政府监管展开论述。

一、加强公用事业特许经营立法

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2004年3

月，住建部以规章形式发布了《市政公用事业特许经营管理办法》，对城

市公用设施特许经营项目的建设、融资、经营、管理等进行了规范。随后，地方公用事业

特许经营管理办法陆续出台，这对于推进公用事业市场化进程，促进公用事业健康

发展，

提供了可操作的法律规范。但是，公用事业特许经营立法在行政许可法实施前是缺

乏国家法律规范的，2004

年实施的行政许可法，将公用事业特许经营纳入行政许可规范的事项。

从此后的地方立法实践看，地方公用事业特许经营如火如荼，而立法确定的特许经

营模式

也与实际不尽相同，有的与行政许可法的规定相抵触，这对于公用事业特许经营的

管理进一步提出了挑战。

从2003

年的深圳市开始，我国关于公用事业特许经营的地方性法规和规章已经普遍

存在。从级别上看，一般为省级或较大城市政府，由人大常委会或政府通过；从出台

生效

时间上看，一般都在住建部市政公用事业特许经营管理办法出台之后。然而，通过笔

者的

调查分析，众多地方性特许经营管理办法只是对于住建部法规的简单照搬，并没有

结合各

地实际情况，对于政府监管、中期评估和准入退出等机制，并没有做详细的约定，对

于政府主管部门和特许经营企业，并没有多少硬性约束机制。

现在公用事业特许经营的实践，主要依据的是住建部和各地政府的规范性文件，这是

远远不够的。公用事业特许经营立法如何把握，从立法法规定的立法权来说，公用事

业特

许经营应当属于行政管理的事项，从国家层面制定行政法规规范比较适当。因此，当

前在

推进行政许可法贯彻实施的同时，亟需在国家层面上推进特许经营立法，为地方公

用事业特许经营立法提供法律依据，保障公用事业特许经营依法顺利开展。二、建立政府过程监管体系

除了4.11

水污染事件的集中体现，兰州市威立雅水务公司在经营过程中，还存在着

资、不提升技术、，在不增加投权大经营，如威立雅方面牢牢控制着公司的问题如下

不更新设备的情况下，一门心思谋求利润最大化；中方控制合资公司

55%的股权，要求召开董

事会，提出的意见却往往被威立雅一票否决，作为控股方和担任董事长的兰州市政

府有时

甚至连个董事会都开不成；自来水公司设备老化，技术陈旧，用了几十年的自流沟也

不修

缮清理，甚至威立雅使用的净水剂和消毒剂也是低成本的等等。在威立雅和兰州市

政府合

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作的七年过程中，如此多的问题暴露出来，为什么没能及时解决，这正反映了当地政府对

于特许经营项目的过程监管不给力。

我们深知，随着城市公用事业特许经营的不断深入，

诸如公共服务、价格制定和规划

执行等问题日益凸显，政府与特许经营企业的博弈由此展开，政府监管也越来越被人们所

关注。以适当的价格提供安全、可靠的普遍公共服务是公用事业监管的主要目标，这

一目

标的实现依赖于行业的可持续发展。公用事业的可持续发展，依赖于对特许经营企

业的持

续过程监管，而过程监管也并非单纯的政府行为，强调监管是政府和企业间的互动，

公用事业企业在政府监管框架下经营并实现自身的发展目标。

从公用事业过程监管的主体上来看，在我国大部分实行公用事业特许经营的地区，政

府监管体制都是由主管局（多为住建部门）某科室或其二级单位进行监管，但是从公

用事

业的重要性及其性质来看，仅仅依靠建设部门的监管是远远不够的，而是应该在市

政府的

统一领导下，由政府主管部门、相关职能部门、社会组织（社会舆论）等，共同构成协

调

一致的监管体系，为实行特许经营提供组织保障，其中政府主管部门，主要指住建部

门；