我国城市应急管理体制相关问题浅析

我国城市应急管理体制相关问题浅析

摘要：随着社会的进一步转型和市场经济深层次变革，许多深层次社会矛盾和问题逐渐显现，可能引发各种危机的不确定因素也随之增加，危机的危害程度大大提高。如何有效、及时、和平地处理突发性危机事件，已经成为今后一个时期必须给予高度重视的问题。为了提高应对公共危机的能力，我国城市政府应当尽快建立一体化的综合应急管理体制，汲取国内外应急管理建设的经验，提高管理的科学性，强化全社会协作能力，使城市更好地防御危机。

关键词：城市应急管理；问题；对策

城市应急管理体系对影响城市各项功能正常发挥、危害城市生态系统平衡的各种破坏城市公共安全的威胁因素起到预警、制约以至根除的作用，其作用是保障城市居民的人身安全和财产安全以最大限度地减轻人员伤亡及财产损失并维护社会稳定。因此，城市应急管理体系成为现代城市管理不可或缺的重要组成部分。中国学者认为，应急管理的对象一般被统称为突发性公共事件，指的是公民的生命、身体或者财产遭受到重大的威胁和破坏，或者出现非常可怕的紧急事态。其范围涵盖大规模的自然危机、重大事故、公共卫生事件、社会安全事件等。由于它们具有公共性的特征，因而也被称为公共危机。当前，中国的城市应急管理体系还处于由单一灾种、单一防范的防灾模式向综合管理的防灾模式转变的时期，尚未建立较为完善的、综合的城市应急管理体系。1998年长江流域的特大洪水灾害、2003年“非典”事件、2008年年初南方诸省冻雨雪灾的出现及2008年5月12日以四川汶川为震中的7.8级大地震更是暴露了中国现行城市应急管理体系的弊端。

一、中国城市建立新型危机应急管理体系的必要性

1.建立有效的城市应急管理体系是城市发展和现代化的重要内容

近年来，中国城市的公共危机事件频繁发生。在20世纪90年代，中国的各类危机损失几乎占到全球损失的25%，其中有近4/5的危机损失发生在城市及社区中。种种迹象表明，中国城市将进入一个“突发事件高发期”。建立和完善现代化的城市应急管理体系，已经成为一项不容忽视的任务。

2.中国城市存在大量的突发事件的风险

中国的城市当前具有数量巨大的地下管线和高楼，一旦发生危机，将会出现巨大的损失。此外，各个城市环境污染、交通事故、公共设施事故及火灾等环境灾害和人为事故也越来越频繁，造成的损失越来越严重。所以非常有必要建立综合的能应对各种突发事件的应急管理体系，以便有效预防和抵御突发事件。

3.突发事件的特性决定了必须建立有效的防范机制

突发事件的不可预测性和结果的不确定性提高了对城市应急管理的要求。突发事件是城市安全受威胁的主要因素，它们既可能独立生成威胁城市安全的危机事件，也可以通过共同、交互作用，对城市安全造成更大的威胁。危机事件往往不是独立的，初级事故和事件可以诱发次级危机。像上海、北京等现代超大城市，构成其生命线系统的路网、水网、管线网错综交织，一旦发生事故，牵一发而动全身。因此，建立成熟的、完善的、有效的应急管理体系有助于及时发现与确定公共危机事件，实施全局预警并采取措施，唯有如此，方能把城市的整体损失压制到最低点。

二、中国城市传统应急管理体系存在的问题

1.中国城市传统应急管理体系是建立在危机处理而不是危机管理概念之上的

危机处理主要侧重于突发事件发生之后的应对，是一种传统的抗灾救灾观念。其过程更多地放在从危机发生到结果的处理上，其体制特征是消极被动的反应。一场典型的突发性公共事件发生后的程序是：媒体曝光——领导人视察与批示、慰问受灾者、许诺不惜一切代价就任——对伤亡者进行抚恤、处理责任人——要求吸取教训、防止类似事件再次发生。这种思维方式侧重于结果的处理，政府部门好像是消防队，那里着火那里救援。实践表明，此种思维方式指导下的体系在避免重蹈覆辙的努力方面常常是事倍功半的甚至是无效益的。煤矿事故接二连三地发生就是最好的注脚。危机管理则与之相反，它是一种积极主动地、有目的地采取的对危机施加事前、事中和事后的具有计划性和持续性的动态管理过程。它试图在一个更加宽广的时空范围内将危机所导致的破坏降低到最低限度乃至消灭危机于萌芽之中。侧重于预防是此种体制的重要特征，追根溯源、标本兼治、以本为主是其追求的明确目标。

2.中国城市传统应急管理体系是建立在分散而不是综合的管理基础之上的

在中国城市传统应急管理体系中，危机的管理是分在灾种、按部门进行的，这种体系设计有其一定的合理性，因为各种危机有着很强的专业性，因此设立相应的职能部门也是国外各国普遍的做法。然而，接下来的问题在于怎样协调各部门之间的减灾抗灾工作，特别是当一种危机引发其他危机发生时，此种条条式的管理体系及暴露出其不足。譬如地震危机就是一种典型的综合性危机，同时还牵连到消防、环境、公安及卫生等部门。所以，地震危机的防治无论是事前，还是事中、事后，都需要统筹兼顾，予以全盘考量。发达资本主义国家危机管理的一个主要经验就是专业分工与综合协调同时兼顾。基于危机管理属于一种非常态的管理，各国的危机管理体系趋向于集中统一。设立一个专门的协调性综合防灾减灾部门成为各国普遍的做法。中国城市传统应急管理体系不可避免地存在三个问题：其一，难以对危机作系统的研究和计划。中国城市的危机统计信息非常分散，在统计年鉴中只有交通事故和火灾统计信息，其他危机信息则没有。其二，防灾减灾资源分散，难以做到有效的整合。其三，协调成本大，有可能导致反应滞后。

整体来看，中国城市在公共危机的应对方面一直缺乏整体的考量，缺乏从公共政策和法律的层面对危机作综合的考虑，较多地是从部门与技术角度出发来应对各种危机。这种危机意识的一个明显的结果就是，多是行政官员、工程学专家、技术专家、自然科学家参与各种危机的应对，而行政学家、法学家与社会学家很少能够参与危机的应对，达不到集思广益、兼听则明的效果，反而容易陷入偏听则暗的窠臼。中国城市应急管理体制的完善亟需理念的更新与思维方式的转变。当前我们必须肯定危机管理中的非技术因素、非工程因素与技术因素、工程因素具有一样的重要性，在特殊的情况下甚至更重要。正像有的学者指出的那样：社会对危机的承受力是通过基本政策的决策而获得的，而不是一个技术性操作问题，具体操作不具备这种功效……所有的防洪减灾研究应当遵循社会学和行政学项目优先的原则，重点研究和评估以往的政策和措施，以完善和指导今后的政策行为。只有具备了这种正确的认知，才能够克服城市传统应急管理体系的缺陷，进而确立起新型的现代的城市应急管理体系。

3.中国城市传统应急管理体系是建立在动员行政而不是法治行政基础之上的

这里所说的动员行政是指在公共危机事件发生之后，政府成立临时指挥部或