政策性农业保险

政策性农业保险

一、政策性农业保险试点开展情况

2004～2007年，连续4年的中央“一号文件”都对政策性农业保险的发展提出了具体要求，特别是2007年中央一号文件提出：按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。通过扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。2007年3月在十届全国人大五次会议政府工作报告中，温家宝总理提到“积极发展农业保险，增加政策性农业险试点”。财政部在《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》（财金[2007]25号）中对关系国计民生、对增加农民收入、促进经济发展具有重大意义的农作物品种实行由中央财政提供保费补贴，当年中央财政安排10亿元资金，用于支持开展吉林等6省区政策性农业保险试点工作，对农险发展产生了重要推动作用，6省区主要农作物承保面积1.4亿亩，占试点地区播种面积的70%.与此同时，中央财政2007年还对全国的能繁母猪保险给予11.5亿元的预算额度，生猪和能繁母猪保险取得明显成效，2007年全国共承保能繁母猪2888万头，超过全国存栏总量的60%，2008年对能繁母猪还将做到“应保尽保”。

据初步统计，截至2007年底，中国人保在政策性农业保险方面承保农作物面积已突破7600万亩，是2006年全国主要农作物承保面积的17倍；承保生猪突破4100万头，保额达514亿元，其中承保能繁母猪2443万头，承保面超过50%；在台风频发的省，区开展政策性农房保险，承保农房近2500万户，承担风险责任3300亿元；在9个县区参与经办新农合业务，共覆盖农村人口230万人，管理的基金规模近9500万元。2007年，中国人保共实现农险保费收入28亿元，累计承担种养业风险责任近1300亿元，保费规模是2006年全年的12.5倍，是2006年全行业的3.3倍。

2007年底召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议都明确要求，要积极扩大农业保险范围，做好政策性农业保险试点工作。2008年，财政部还将继续扩大农业保险保费补贴试点地区，保监会也将统筹研究种植业和养殖业的保险保费补贴办法，探索建立农业保险再保险制度及巨灾风险保险体系。中国保监会主席

吴定富2008年全国保险工作会议上表示，将全面总结试点经验，完善政策性农业保险发展模式、管理体制和运行机制，简化理赔程序，切实提高服务水平，稳步推进政策性农业保险发展。这一系列指导方针和政策的出台，为我国现代农业保险的发展指出了明确方向。

二、试点险种存在的问题及原因分析

（一）保险责任范围与农民要求有一定差距。如水稻种植保险只保因寒害、洪涝、暴雨、冰雹、滑坡、泥石流等自然灾害造成的死亡、灭失或绝收损失，农民希望能将旱灾和病虫害损失也列入保险责任范围。水稻孕穗期寒灾造成空壳率90%以上，或成熟期受害达80%及以上才能理赔，出险起赔点过高；每亩200元的保额偏低，不足以弥补投入的物化成本，化解保障水稻种植风险。渔船责任险仅开展60匹马力以上“三证齐全”的渔船的全损险，渔民要求扩大为一切险，并将渔业辅助船也列入保险范围。

（二）保险费率高于预期损失概率，影响农民投保积极性。农业属于高风险的行业，大部分农民对自己的农作物或牲畜比较了解，根据地理、气候的历史变化情况一般能够预知其面临的风险，也就是预期损失概率。这个损失概率通常低于保险费率。一些地方农作物险种的费率高达9%～10%，即使有财政补贴，这对一些收入还不高的农民来说，仍然是一个沉重的包袱。再如林业生产周期长，连续投保保费支出对林农而言是一笔不小的开支，特别是近两三年来有的地区森林灾害事故较少发生，有的林农对参加森林火灾保险的积极性不高，参保率较低，如2006年8月～2007年4月，福建省的三个试点地区森林火灾保险参保面仅2.2%，简单赔付率为11.4%.大部分农民依然习惯于把交纳保费的作为投资，较高的农业险费率必然使相当一部分损失率较低者拒绝投保。据调查了解，在遭受自然灾害或意外事故时，仍有大多数农民选择由“自己承担”或“听天由命”，一部分农民打算靠国家和救济，选择参加保险的农民为数较少。这说明保险这种分散风险的管理形式还没有被农民广泛地认识和接受，在开展政策性农业保险试点工作中，有关部门虽在宣传动员工作上花费了大量的精力，但收效甚微，政策性农业保险业务的拓展自然受到影响。

（三）缺乏法律法规支持。我国尚无明确的关于农业保险的法律法规，仅《保险法》第150条有“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、

行政法规另行规定”。目前，国务院法制办现已会同财政部、保监会等相关部委开展农业保险立法的调研工作。各省暂时也未出台相关的地方性法规予以支持。在试验中各地都有过不同层次的试点办法，由于地域狭小以致于难以在空间上分散农业风险、地方财政保费补贴不具有可持续性、部门之间难以协调配合等原因，各地的试验一再遭受挫折。这也从反面证明，没有全国性的法律法规对各部门的职责作出明确规定，只有某个或某几个部门或地方的法律法规、试点办法等，不可能有效推进政策性农业保险。

（四）农民收入水平相对较低，政策扶持力度和配套措施仍显不足。2007年前三季度全国农民人均现金收入3321元，扣除价格因素，实际增长14.8%，增速比去年同期提高3.4个百分点。农民收入有望保持平稳增长，但受粮食稳定增产难度加大、农资价格高位运行、农产品价格上涨空间有限等因素影响，农民增收基础仍很薄弱。一些农民虽然具有投保需求，但因收入低，影响了其投保的能力。

在试点工作中，各级政府都给予了足够的重视，试点市县、乡镇和部分村委在财政部门不太宽裕的情况下，都拿出资金给予扶持，使政策性保险的保费优惠率达到30%～40%，但与发达国家推行的政策性保险扶持率达50%相比，仍显偏低，同时，与当前渔民的经济承受能力相比，仍感觉扶持政策不够。以福建省福鼎市渔工责任保险为例，渔工每人保额10万元，费率3%“虽省市财政补贴30%，渔民仍要交210元；尚不如中国渔船船东互保协会的条款优惠，相关优惠条款还不能吸引广大渔民参保；而渔船办理政策性保险，渔民要交纳的保费，在扣除财政补贴后，还要交数千元甚至上万元的保费，对于刚遭受台风重创后的渔民来讲经济压力很大：

在配套措施方面：目前除了各级政府的行政命令外，其他的配套办法不多，难以调动渔民参加政策性保险的积极性：中央对农业保险的财政税收优惠政策方面，除《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》第26条第4款有关于“为种植业、养殖业、牧业种植和饲养的动植物提供保险业务免征营业税”的规定之外，暂无其它的财政税收政策特别是直接的财政补贴政策。福建省也暂未出台相关的配套政策。同时，与政策性保险相配套的金融扶持政策也不到位，也在一定程度上制约了该项工作的顺利开展：