宋才发：农民宅基地所有权及使用权的法律探讨

宋才发：农民宅基地所有权及使用权的法律探讨

农民宅基地所有权及使用权的法律探讨

宋才发*

（中央民族大学法学院，北京100081）

摘要宅基地所有权属于农民集体所有，宅基地使用权是一个具有特定含义的法律概念。必须严格控制农村新宅基地的审批，宅基地使用权应当灵活流转。必须加强对农村居民宅基地的规范管理，加快宅基地使用权登记发证工作，建议赋予宅基地使用权人继承人的合法继承权，探索建立宅基地复合型所有制的新路子。

关键词农民宅基地；集体所有；宅基地使用权；登记发证；灵活流转

一

宅基地使用权是一个具有特定含义的法律概念。宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的用于建设生活用房及附属用房的土地。宅基地作为农民个人的一种无形的财产，仅限于本集体经济组织的成员享有使用权，直接关系到广大农村居民的切身利益。法律意义上的宅基地的基本含义，是指农村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地，包括住房、辅助用房与房前屋后庭院用地等。本文所论及的宅基地使用权，是指农村居民及少数城镇居民为建造自有房屋，对农村集体土地所享有的占有、使用的权利。我国的宅基地使用权，实际上有农村宅基地使用权和城镇宅基地使用权两种不同形式。“农村宅基地使用权”的权利主体，包括农村集体经济组织的成员和符合一定条件的城镇居民；“城镇宅基地使用权”的权利主体，是指新中国成立后因历史原因形成的城镇私房所有者及经批准在城镇建房的城镇居民。基于宅基地使用权从建设用地使用权中分离出来的特殊性，《中华人民共和国物权法》将宅基地使用权与建设用地使用权、承包经营权、地役权共同规定为“用益物权”。集体经济组织成员只能申请一处宅基地，施行“一户一宅”的法律规定。凡符合下列条件的即可申请宅基地：（1）农村村民户无宅基地的；（2）农村村民户除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的；（3）回乡落户的离休、退休、退职干部职工、复退军人和回乡定居的华侨和港、澳、台同胞，确实需要建房而无宅基地的；（4）原宅基地影响村镇建设规划需要收回而又无其他宅基地的。《中华人民共和国土地管理法》第62条明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”[1]（P.1317）这里所论及的“一处宅基地”，是就宅基地初次申请而言的，法律并没有禁止公民通过继承等方式取得两处以上的宅基地使用权。拥有两处以上的宅基地如果长期处于闲置状态，集体经济组织有权对其进行重新规划和调整，以保证土地资源的有效利用。《中华人民共和国物权法》第152—155条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”[2]（P.12）

*作者简介宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士，中央民族大学原法学院院长、二级教授，博士生导师，从事经济法学研究。

基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地重大研究项目《民族自治地方经济社会发展自主权研究》(项目批准号：05JJD850009)，国家“985工程”中央民族大学第三期建设项目《民族地区经济法制建设研究》（项目编号：CUN985-3-2）的研究成果。

宅基地所有权属于农村集体经济组织所有。宅基地使用权尽管是一种物权，但是它实质上属于农村集体土地使用权。在我国农村集体土地使用权具有特定的含义，法律规定除国有划拨土地外，土地使用权的取得必须通过出让、转让、出租的方式进行，这些方式在本质上都是一种等价交换的交易方式。宅基地使用权主要发生在农村，当宅基地使用权作为一种特定的用益物权形式，被《中华人民共和国物权法》确定之后，从法理上就把“宅基地使用权”和“土地使用权”区别开了，不能继续以土地使用权替代宅基地使用权。因为《中华人民共和国宪法》第10条第2款规定：“宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”[3]（P.3）农民宅基地属于集体所有的土地的一部分，集体土地分为农业用地与农村建设用地，宅基地就属于农村建设用地的那部分。在现有的法律框架内，农民宅基地使用权原则上是禁止转让的。《中华人民共和国土地管理法》第63条还规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”[4]（P.1317）关于农民宅基地权属的归属问题，1962年出台的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，生产队范围内的土地都归生产队所有。1963年出台的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，进一步确认社员的宅基地包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但是仍然归各户长期使用，生产队应当保护社员的使用权，房屋出卖后宅基地的使用权即随之转移给新房主，但是宅基地的所有权归集体所有。自从1963年以后，农民对其宅基地只能享有使用权而不再拥有所有权。从现行法律规定来看，宅基地使用权是农村集体经济组织成员的一项福利，与其特定身份密切相关，一般都是由其无偿、无期限使用的，而且法律法规对取得宅基地的标准和条件也有着严格的限制性规定。为了维护农民的合法利益，农村宅基地分配不能搞“招、拍、挂”，国土部门在宅基地管理中的角色和职能定位，是依法履行好宅基地报件审查、登记、监管等职责。

必须严格控制农村新宅基地的审批。农民申请建房必须符合《县级土地利用总体规划》、《乡镇土地利用总体规划》、《村镇建设规划》的规定要求。凡符合用地条件的必须在批准指定规划的地点修建住宅，严禁村民未经批准擅自在自己的承包地、自留地及其他土地上修建住宅。农民新建住宅必须注重节约集约利用土地，要按照规划、计划控制用地数量，推行“占一补一”工程，对符合用地条件的农户优先安排，以规范村民用地行为。一定要杜绝“一户多宅”情况的继续发生，对非住宅经营性用地实行有偿使用。由于农民宅基地使用权与成员权存在一定的必然联系，因而房主在转让房屋时村集体对转让房屋者适当收取一定的宅基地费用是合理的。依据“一户只能申请一处宅基地”的原则，凡已经行使了宅基地申请权且取得了宅基地的农户，在转让房屋后又成为无房居住者不能再申请新的宅基地，只能依转让、出租的方法取得宅基地。凡从来没有行使过宅基地申请权的村民，仅以继承、转让、出租的方式取得过宅基地，转让房屋后成为无房居住者申请新的宅基地，因为属于初次申请宅基地，所以应当依法批准并给予宅基地。在村庄整体迁并建设过程中，一定要注意与土地整理项目相结合，改造好原有的废弃宅基地，凡有空房的村组一律不得安排新宅基地。只要是能继续居住且符合村庄建设规划的房屋，可以通过村委会或其他经济组织和原户主联系协商，本着合法、自愿、有偿原则，将其调剂给本集体经济组织内需要建房户。这样既可以减少新建房户的经济压力，又能发挥空房的作用减少原房主的经济损失，减少“空心村”的范围。凡成新度在四成（不含四成）以下的严重毁损房和危险房，要动员其户主或其授权托管的亲友限期拆除。建议在坚持农民转让宅基地使用权后不得再申请新宅基地的前提下，允许在城镇有固定居所或在农村有“一户多宅”的村民转让宅基地，所得收益由集体经济组织和原土地使用者按一定比例分成。但是对于流转的宅基地的使用条件必须严格限制，避免