弹劾制

西方宪政中的弹劾制

弹劾是西方国家议会对政府官吏和法官犯罪或有严重失职行为进行控告和制裁的制度。弹劾制度起源于１４世纪的英国，当时英国议会不仅弹劾大臣，而且还两次弹劾并废黜国王。此后，没有一个英国国王敢于把个人权力置于议会之上。在王权显赫的年代里，弹劾被认为是议会对付专制的、除战争之外的最强有力的武器。在世界其他民族还苦于找不到一个对付王权独裁的时候，英国就已经利用弹劾这个工具制止了国王的专权，富有成效地保护着贵族进而也保护了千千万万普通人的权利和自由。可以说，英国之所以能比较顺利地走上民主宪政之路，弹劾制度的形成和发展起了不可替代的作用。

继英国之后，弹劾作为监督政府和法官的一种手段，被其他国家的宪法普遍采用。但由于各国宪政制度的历史背景、运作程序存在差异，决定了各国在实施这项制度时又有不同规定。

（一）弹劾对象。在实行君主立宪制国家，议会可以通过不信任案的形式迫使内阁辞职，这比运用弹劾权要方便得多，因此，内阁制的议会多无须用旷时费事的弹劾手段。英国议会自１８０５年以来就将该制度束之高阁；日本宪法也仅对法官有弹劾权的规定。而在共和制国家，被弹劾的对象则相当广泛，如美国宪法规定，总统、副总统、法官和合众国的所有文职官员都在弹劾的范围之内。

（二）弹劾标准。在西方历史的演进中，弹劾标准并不确定，人们甚至认为一项可被弹劾的罪行就是在历史上的特定时刻由众议院中一个多数人所认为的罪行。１７世纪英国发生的弹劾案将弹劾标准由犯罪扩大到滥用权力、玩忽职守及不称职，后来甚至将管理上的不善、做法上的不公道和行为上的不人道都列为弹劾的理由。美国宪法第２条第４项规定：“总统、副总统和合众国的所有文职官员，因叛国、贿赂或其他重罪和轻罪而受到弹劾并被定罪时，应予免职。”至于什么是“重罪”和“轻罪”并无固定用法，根据该宪法被弹劾和定罪的第一位官员——联邦地方法院的约翰·皮克林法官因为嗜酒如命且患有精神病，但并没有犯罪，即是以不称职而遭到弹劾的。

（三）弹劾程序。各国弹劾程序的启动和审理机关不尽相同。美国宪法规定，众议院有权提起弹劾案，参议院负责审理。参议院审理弹劾案时，由参议院议长担任审判长，但如弹劾的对象是总统，得由联邦最高法院首席法官任审判长进行审理。无论何人受审，未经出席议员三分之二以上的多数通过，不得对其判处惩罚。此外，经参议院审判过的弹劾案，若被弹劾者的行为构成犯罪的，则应就处刑部分移送联邦最高法院审判。联邦德国基本法规定，联邦议院或联邦参议院得因联邦总统或法官故意违反基本法或任何其他联邦法律而向联邦宪法法院提出弹劾。对总统弹劾应由联邦参议院提起，需得到该院二分之一以上的议员同意，若对总统定罪，还需征得该院三分之二以上的议员同意。宪法法院在确认总统犯有前述罪行后，即可宣布总统职权失效并可诉诸临时安排手段来阻止其行使职权。日本宪法规定，由参、众两院议员中互选２０人组成追诉委员会负责对受弹劾的法官的调查追诉，由两院议员中互选７至１４名议员组成弹劾裁判所（即弹劾法院）负责对受到追究的法官进行审理。比利时宪法规定，凡弹劾案由下议院过半数通过后，提交最高法院审判。

从西方国家弹劾制的历史实践来看，英国除在弹劾制度创立的几百年中成功地实施过两次弹劾外，自１８０５年以来就不曾用过，经过长期的发展，这一制度的精神已融入到其责

任内阁制中。美国自１７８９年宪法生效以来，共有１４名联邦官员受到众议院的起诉，１３人受到参议院的审讯。１３人中，法官９人（其中１人为大法官）、参议员１人，总统２人、部长１人。参议院的审理结果是：９名法官中，４人被审判有罪而被免职，５人被宣布无罪；以无管辖权为由驳回对参议员的起诉；２名总统（安德鲁·约翰逊和克林顿）和１名陆军部长被宣告无罪。法国只有１９７２年对篷皮杜政府的弹劾获得了必要的多数通过，自１９５８年至１９７９年的２４次弹劾案中，成功率仅为４％。由此可见，西方各国享有弹劾权的立法机关很少动用这一严厉手段来惩处违法失职的政府官员和法官，人们甚至把这种骇人的权力称为“生了锈的大口径手枪”。但是，议会的弹劾权对维护西方国家的宪政制度，保障公民的权利和自由，防止权力的滥用和腐化仍在发挥着重要作用。不仅如此，弹劾制的存在本身就具有足够的威慑力，至少可以防止国家官员明目张胆地违法犯罪。某些高级官员在受到议会的强烈谴责时，出于对可能遭到弹劾的担心、惧怕，因而被迫辞职以平息风波，例如美国２０世纪７０年代发生的“水门事件”，就曾导致尼克松总统对“弹劾魔鬼”的畏惧而被迫辞职。因而，西方学者普遍认为，对于弹劾制，宁可置而不用，不可弃而不置。