再论我国农村合作金融的改革和发展

再论我国农村合作金融的改革和发展
中图分类号：f830 文献标识：a 文章编号：1009-4202（2013）06-000-03
摘要我国农村合作金融从新中国诞生之初成立到今天已经60多年了。

这些年来，它一直是充当农村金融的主力军。

特别是经过了20世纪90年代的蓬勃发展之后，到如今为了适应农村新形势，满足“三农”对资金的多层次需要，由政府主导对其进行了多次改革，形成了目前的不同发展路径。

文章在回顾建国以来我国农村合作金融的发展历程的基础之上，阐述了当前农村合作金融改革中所存在的问题，以及围绕农村合作金融改革路径所展开的理论讨论和实践模式的探索研究，并以此对中国农村合作金融的发展提供一定的借鉴。

关键词农村合作金融改革发展
一、传统农村合作金融的定义
农村信用合作社是由个人或集体集资联合组成、以彼此互助为主要宗旨的一种合作金融组织形式。

它的经营目标是依靠简便的手续和较低的利率，向社员提供信用贷款服务，帮助经济力量薄弱的个人及群体解决资金困难。

信用合作组织的最基本准则就是：入社及退社实行完全自愿的原则；管理上实行普遍的民主，入社成员具有平等的权利；主要经营目标是为社员提供服务而不是为了盈利等。

在它成立之初，国家的设计是让它服务农村经济，承担农村信用合作金融的任务，按合作金融的原则运作。

它也确实对新中国的国民
经济的恢复和发展做出了一定的贡献。

但随着时代的变化，国家的发展，它表现出越来越不适应农村经济的需要。

特别是改革开放以来，国民经济发生了翻天覆地的变化，农村经济形势也随之水涨船高，农村信用合作社更是不能满足日新月异的“三农”对资金的多层次的需求。

改革农信社的呼声从没断过，国家也多次发文、主导改革。

到目前为止，农村信用合作社经历多次改革后其功效、作用还是不能让人满意。

有的想让它变成真正的合作金融组织，按合作金融的模式发展；有的想让它成为商业性的金融机构，按商业化模式运作。

从已有的研究和实践来看，农村信用合作社基本上都是按照这两种路径操作的。

笔者认为，时至今日，我们不能把这两种运作模式完全割裂开来，要因地制宜，根据各地、各个时期的实际情况，把二者结合起来，既可以按真正的合作金融的模式运作，也可以改造成商业模式运作。

二、农村信用合作社改革的历史回顾
说到农村合作金融的历史发展历程，一定会提到农村信用社，可以说，我国农村金融领域中的一项特殊的制度安排就是农村信用合作社。

农村信用社随着我国经济体制及金融体制的改革而多次遭遇周折与制度变迁，它是中国农村合作金融改革的领头羊和主力军。

我国的农村信用社自20世纪40年代末组建以来，已经有了60多年的发展历史。

在此60多年的发展史中，受国家政治经济体制的影响，由政府出面，曾多次主导过农村信用社的重大强制性制度变迁。

以广大农民自愿为基础成立的农村信用合作社，最先是在中国
人民银行制定的大的制度框架下接受管理并进行了一系列的隶属关系的调整。

曾交给人民公社管理这一点最具代表性，当时农村信用合作社只作为一种储蓄动员的机器存在。

改革开放之后，农村信用社也就开始从政社合一的体制下解放出来，转而隶属于农业银行，逐渐在组织上恢复了群众性，管理上恢复了民主性，经营上恢复了灵活性的“三性”。

并且非常明确界定它们所具有的合作金融组织的性质，而不把它当作农业银行的基层机构。

而农村信用社这时期在农业银行的直接管理下，并不具备独立发展空间，所谓恢复“三性”便成为一纸空文。

到了1996年，国务院出台了《国务院关于农村金融体制改革的决定》之后，我国新一轮农村信用社管理体制改革开始了。

此次改革的关键核心内容是，要按照合作制原则来规范农村信用合作社，使它真正地成为农村合作金融组织。

可因为农村信用合作社既缺乏实行合作制的先天基础，又缺乏实行合作制的后天动力，只得继续延续在农业银行管理时期实行的商业化的经营方向，一直没有在政策层面上给它一个清晰的定位，它的经营也一直处在那种左右不定、风雨飘摇的状态中。

可因为这次改革的最大目标并不是要解决农村融资问题，而只是解决农村信用合作社生存和发展问题，因而在解决农村融资问题上，可以说几乎没有进展。

作为我国农村现阶段主要合法运行的“金融支柱”的农村信用合作社，既不易提供农业发展需求的资金支持，也难以承担起服务“三农”的重负。

目前如何有效地进一步深化农村信用社的体制改革，具体设计、选择农村信用合作社制度创新，让我国目前名不符
实的合作制在现实中的制度扭曲得以改变，就摆在当前金融理论界和实务部门的面前。

三、农村信用社改革的背景分析
农业和农村经济的发展以及农民收入的增加，都需要投入资金、技术、人力等方面的支持。

其中在现阶段农业和农村经济发展中投入资金有着至关重要的作用。

从目前看，投入资金主要通过三个渠道：第一、对生产活动本身农民自己的投资；第二、金融部门的信贷资金；第三、由财政资金对农业基础设施的投入及其他有关补贴的增加。

在这三个方面，其中金融部门的信贷投资占的比重较大，从新一轮农村信用合作社改革前的情况看，甚至有的地方在60%以上。

可就在金融部门的信贷资金中，其中农村信用合作社的资金又占到80%左右，甚至有的地方更是达到90%。

长期以来，以服务“三农”为己任的农村信用合作社，在支持“三农”发展中发挥了重要作用。

特别是1999年以来，农村信用合作社为适应新阶段我国农业和农村经济发展需要，积极开办农户小额信用贷款及联保贷款，通过信用农户、信用村镇等评定活动的大力推广，极大地简化了农民贷款的手续，使得农民贷款方便了，提高了农民的贷款面，农民贷款难的问题困扰多年后有一定的缓解。

到2003年末，全国共有约32225家农村信用合作社正式开办了农户小额贷款，占到机构总数的94.8%；有约18553家农村信用合作社还开办了农户联保贷款，占机构总数的约54.6%。

就2003年当年，全国共有大约6217万农户获得了农户小额信用贷款及联保贷款，约
占有贷款需求又符合贷款条件的农户数的64%，约占全部农户数的28%。

近年来，随着我国金融体制改革的不断深入，商业性银行又大量撤出农村，这样作为农村主力的农村信用合作社为“三农”服务的任务就更加艰巨，作用也更加凸显。

作为主要服务“三农”的社区性的地方金融机构的农村信用合作社，尽管多年来在体制改革、管理改善、服务改进等方面取得了一定的成效，并且在支持农民、农业、和农村经济发展中也发挥了重要作用。

但是，跟我国当前及今后一个比较长的时期农业和农村经济发展新阶段的要求相比，它在经营模式、管理方式、服务形式等诸多方面还存在不适应，在产权制度、管理体制、风险防范等方面还有一些制约因素存在，农村信用合作社服务“三农”作用的发挥将会受到影响，针对这样的状况，只有通过不断地深化改革，在发展中逐渐加以解决。

国家对农村信用合作社改革问题历来都十分重视，自1997年以来，国务院多次组织相关部门对农村信用合作社的改革问题专门进行调查研究，有关领导同志还亲自考察了农村信用合作社的工作，并做出了重要指示。

2003年以来，中央就明确提出，农村信用合作社改革的总体要求是“明晰产权关系，增强服务功能，强化约束机制，国家适当扶持，地方政府负责”，同时强调农村信用合作社的改革步伐要加快。

要全面建设小康社会，城乡经济社会发展要必须统筹兼顾，要更多地关注农村，关心农民，要大力支持农业，把农
民、农业和农村经济发展问题解决好作为经济工作的重中之重，并放在更加突出的重要位置上。

进一步深化农村信用合作社的改革，不断地改进农村金融服务，这不仅关系到整个农村信用合作社的健康稳步发展，而且还事关农业的发展、农民的增收、农村的稳定的大局。

我国是个传统的农业大国，农村经济发展水平历来就很不平衡，东西南北中不同地区差异较大，各地农村信用合作社的发展水平及经营状况很不一样，农村经济发展在不同地区对金融的需求也大不相同。

所以，对于适合我国国情的农村信用管理体制如何构建，农村信用社的产权结构如何因地制宜地改革，适应不同地区农村经济发展水平及服务要求的农村信用合作社的组织形式如何选择等问题，都还需要进行更深一步的探索和试验。

四、进一步深化农村信用社改革的必要性
农村信用社的改革喊了这么多年，也实践了这么多年，但每次改革都要受到政府的行政干预，结果它既成不了真正的合作金融机构，又不是真正的商业银行，在自身的发展过程中，常常是不知所措、左右为难，丧失了很多加快发展壮大的机遇。

为此，必须采取必要的措施加以解决。

第一，农村信用社的产权不清。

传统农村信用合作社初始产权的确立都是由政府主导而并非社员自愿入股。

在当时特殊情况下，广大农民压根儿就不明白什么叫“合作”，他们唯一可以做的事情就是相信政府，这样一来政府的选择通常就代替了农民的选择。

换句
话说，全体合作社成员对他们自己出资组建的合作社只是一种名义上的产权归属关系，而产权所有者实际上却是国家或者集体。

所以，事实上社员作为产权主体的地位被架空，本该他们享有的权利基本上是名存实亡。

第二，缺乏真正的民主管理。

农村信用合作社的“主人”只是摆设不做主，社员代表大会，理事会，监事会更是只徒虚名。

社员们基本不参加社员代表大会，理事会也从来不向社员代表大会汇报经营管理过程中的重大事项，二者之间的信息形成严重不对称。

理事会的选举也只走一下过场，完全由政府控制。

因为农民们不满意选出来的理事会，认为只是一个空架子而已。

自然，农民也就失去了对民主管理中程序的兴趣。

相应地，理事会也认为农民既不愿意过问信用合作社的情况，更没有参与管理信用合作社的实际能力，也就没有必要让他们去充当最高决策者的角色。

而监事会就更是不足挂齿、无足轻重了。

从而使得某些农村信用合作社的“内部人控制”问题相当严重。

如某些信用合作社简直就成了他们员工谋求集团利益的独立王国；出现了“上有政策，下有对策”的歪招，因此金融改革往往自上而下遭遇到合作社内部的抵制，造成制度创新始终只是停留在文件和口头上的空话。

第三，经营管理的理念不能满足“三农”对资金的需求。

传统的农村信用合作社的金融产品设计往往和农村、农业、农民的实际需求脱节。

一是农民缺乏可抵押物，他们自认为的房子，土地价值高昂，而在传统的信用合作社看来，土地不能抵押，房子也不值钱，
因而根本没办法借钱给农民。

二是传统农业生产的特点决定了投资农业的期限长、赢利低及风险高，和商业资本追求投资的安全、流动和赢利要求不符。

这样各种因素聚合在一起就加剧了农民难以还款的风险，信用合作社自然就不愿意借钱给这些农民了。

第四，监管体制的改进。

传统的农村信用合作社主要是由中国人民银行监督和管理，县级联社只承担对其业务管理，人行既是金融监管机构，又是行业管理机构，这种双重身份使得其对信用合作社什么都想管，但又什么都管不好的尴尬境地。

五、完善我国农村合作金融的政策措施
（一）改革现阶段我国农村合作金融服务体制
国务院印发《关于深化农村信用合作社改革试点方案的通知》（以下简称通知）中指出：“按照‘明晰产权关系、增强服务功能、强化约束机制、国家适当支持、地方政府负责的总体要求，加快农村信用合作社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”。

本《通知》明确地指出了农村信用合作社深化改革的总体要求，为渐进地发挥农村合作金融的作用和功能创造有利条件，并打下牢固的基础。

在市场经济条件下，多种经济形式，多种经济层次，形成多种不同信用需求的多用层次。

随着农村经济逐步地出现多种层次、多元化的格局的形成，客观上就需要逐步地建立和完善整个农村合作金融管理体制，这是深化农村金融体制改革的核心问题，也是进一步促进农村经济发展的实际
需要。

一定要从我国农村经济与社会特点出发，促进农村合作金融的整体规范发展，以充分体现出鲜明的合作制特征。

虽然合作制只是一种所有权组织形式，而商业化只是一种经营原则。

合作制是为了合作双方彼此之间互助合用，以寻求获取良好的服务而组织起来的合作组织，参股入社者主要不是为了获取利润，而只是获得金融服务，但这也并不排斥适当的利润，因为利润是进一步发展和提高服务能力的基础。

（二）适当地发展商业经营模式
农村信用合作社的改革要统筹安排，因地制宜，不能一刀切。

不能一提到合作就全盘否定商业化，也不能以商业化来彻底放弃合作原则。

多年来我国农村信用合作社并没有办成真正的合作制，这从逻辑上来讲，只能说明它的发展过程之艰辛，但不能得出不能办合作制的结论。

就是世界多数国家的农村信用合作社的发展，都是在经过了一番艰苦奋斗之后才终有所成的。

合作制的农村信用合作社的发展只是一段历史时期，最终走商业化之路是其历史必然。

为数不少的合作金融组织已向商业金融机构靠拢的事实，说明这种微观意义上的组织自身只是发展的一个过程，这个发展过程中原有合作金融组织的异化却是来自于组织成员或者说客户层次的改变，这并不能证明合作金融这种组织形式最终要淹没在商业金融的汪洋大海之中。

事实上，只要商品经济所造成的分化形成的金融中的弱势群体依然存在，前面所论证的适当的经济制度因素就依然有效，那么合作金融组织就总会产生和发展。

然而，合作制与商业化并非是
一种“井水不犯河水”的僵硬关系，就在基层信用贷款决策上，民主性与商业化的专业性在合作制下是可以相容并蓄，但前提是在权力边界清晰的条件下社员跟专业银行家的各自比较优势的正常发挥。

过去，我国一直对农村信用合作社的机构和资金“进城”问题忧心忡忡，法国的信用合作社资金不但进了城，而且还出了国。

但是这并不意味着法国农民的商业性资金需求得到了很充分地满足。

问题的关键就在于，假设没有一定比例的资金进城搞高收益类金融交易，那么小规模农村信用贷款和基层信用合作社也许根本就难以为继，从这一点出发就足够可以说明合作制并不排除商业化。

（三）建设信用体系，构建良好的金融生态环境
农村经济能否得到较快较好的发展一个非常重要的制约因素就
是金融生态环境。

而建设和改善信用金融生态环境又是一项庞大的社会系统工程，地方政府的主导作用必须充分发挥出来，同时也要全社会的共同努力。

首先是要加大对社会信用的宣传力度，把金融方针政策，金融法律跟“守信光荣，失信可耻”的道德观念有机地结合起来，创造一个良好的诚信氛围。

其次是要进一步严格执行《破产法》，以规范企业改制行为，切实维护金融债权。

再次是要采取一切必要的行之有效有力措施，帮助金融机构清收那些不良贷款，以提高金融资产质量。

四是要重构新型的政、银、企之间的关系，加强他们之间沟通与协作，为他们之间的合作、双赢创造便利条件。

（四）要发展农村金融市场，必须坚持以农为本
农村金融的根在农村、在农民、在农业，这一点始终都要有个清
醒的认识。

农村金融体系的改革必须始终坚持以农为本的方向，始终要把支持农村、农业、农民发展作为整个农村金融工作的出发点与落脚点，这是由金融与经济的血肉联系决定的。

不论是增量引进还是存量改造，都应立足于服务“三农”的着眼点。

综上所述，农村合作金融的改革和发展是一个长期的，巨大的系统工程，不可一蹴而就，要结合实际，因地制宜。

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