绩效预算

预算是国家以法律形式对政府所掌握的公共资源进行分配的过程，也是影响政府最为有力的工具。随着政府管理理论及预算观念的发展变化，预算制度改革一直是世界各国讨论较多的焦点性问题。20世纪90年代以来，世界范围内将预算改革的焦点集中在能够有效提高政府行政绩效的绩效预算上来。从发达国家推行绩效预算改革的实践来看，绩效预算对提高公共资金使用效率、改进政府部门绩效等方面取得了明显的效果。

绩效预算，就是政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。

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绩效预算的历史

绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”的报告中，该报告强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率”。绩效预算理念最早用于实践则开始于20世纪30年代，田纳西流域管理局和美国农业部采纳了绩效预算，在一定程度上提高了部门运作效率。到了20世纪40年代，美国的“重组政府”运动方兴未艾，借此契机，第一届胡佛委员会在1949年的报告中，完整地定义了绩效预算，从而定下了绩效预算改革的基调，此后，政府预算的“绩效、效率”观念开始深入人心。

遗憾的是，绩效预算推行的成效并不尽如人意，政府行政绩效大幅提高的情形并未出现。因此，从20世纪60年代中期开始，绩效预算销声匿迹，代之而起的是计划——项目——预算(计划项目预算制，PPBS)、零基预算((ZBB)等。然而，随后的这些预算改革也都没有取得成功。

20世纪90年代，在继承以往预算改革的一些有价值成分并进行新的探索的基础上，以美国、澳大利亚和新西兰为代表的OECD国家纷纷推行了以绩效为基础的“新绩效预算”。其核心是主张政府预算必须与政府的中长期战略计划相结合，强调以政府职能的整体目标为导向，用绩效目标作为约束手段，以绩效责任换管理自由，在强调高层机构对支出总量进行控制的同时，将自由使用预算资金的权力赋予了中、低层管理者，在预算制度中实现了政策（目标和结果）与管理（产出和激励）的有机融合。从OECD成员国近十多年推行新绩效预算的实践来看，新绩效预算在有效地促进政府改革，以及有效地制止财政资金浪费、实现财政收支平衡等方面的效果是相当明显的。

绩效预算改革虽然历经反复，甚至遭遇过失败，但实践证明，绩效预算所倡导的“效率、绩效”理念符合预算制度改革发展的趋势和方向，对世界范围内的预算改革都具有普遍的借鉴意义。

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绩效预算的特点就是按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析效益，然后根据效益来衡量其业绩。可见，绩效预算是一种是以成本－效益分析为基础确定支出标准的预算组织形式，它对于监督和控制预算支出、提高支出效益、防止浪费有积极作用。

绩效预算对西方各国的预算制度也产生较大的影响。一些纷纷国家仿效绩效预算，试行以计划为中心、以成本-效益比较为考核标准的预算制度，如英国的“功能成本”、“产出预算”和“计划分析与检查”、法国的“预算选择合理化”、瑞典的“功能预算”等。

但是，实行绩效预算制度，对某些部门支出进行成本效益评估时，难以用数字表明其预期的经济效益，导致所谓的“绩效”无从考核。例如，国防支出的“绩效”，教育的“真实绩效”就很难进行评估，致使该制度在各国并未普遍推广和应用。

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绩效预算的主要内容

绩效预算主要包括以下内容：政府职能（经济、国防、教育等）、部门（如教育下面分为高等教育、中等教育和初等教育等）、支出费用（分列为经常支出和资本支出）、最终产品（如受教育人数、新建校舍及教育设施等）及成本与目的，然后对各项计划从其最终产品成本及目的来衡量和评估其绩效。

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实施绩效预算的必要性分析[1]

(一)改变支出机构的动机，减少部门预算水分，降低预算的行政控制成本

近年来，我国进行的部门预算改革已经取得了很大的进展，实现了每个部门有一个统一的预算。一些地方和部门在预算编制中还采用了零基预算，各地普遍建立了政府采购制度，逐步的改善了我国的预算控制效率。但是正是由于缺少绩效方面的考核，部门预算功能被大大的削弱了。在传统预算管理体制下，预算支出体系的拨款与资金使用相脱节，使得很多部门一方面拼命要求增加预算拨款，另一方面却存在大量的财政资源浪费和使用低效率现象。各部门的领导都愿意千方百计扩大自己的预算，却很少进行降低行政成本的考虑。在预算编制过程中，要么，先由财政代部门编制预算，要么，由部门编制预算、财政审批，财政与各部门实际上站在对立的角度，在预算经费指标上进行博弈。绩效预算实际上把预算的执行权还给了部门，在确定了部门的业绩指标和预算指标后，部门可以在这些指标的前提下，自行调整实现业绩指标的技术路线，从而一方面使政府能较好地控制预算规模，另一方面，可以极大地调动预算单位的积极性，使它们能更好地进行资源配置。一个简单的例子，政府部门为了完成某项目标(如城市绿化)，在政府核定的预算指标内，既可以选择通过招投标的方式，让市场力量来完成城市的绿化及维护工作，也可以通过组建公共园林局等形式，由政府部门来完成这项任务。这种选择权的下放，可以促进政府行为能符合市场经济的要求，从而使政府行为与市场经济的要求更为协调。

(二)鼓励创新与节约，提高财政资源的使用效率

传统的预算管理方式，是按照“人员—职能—经费”这一模式进行制度安排的。从制度经济学的角度讲，政府自己按自身的意图编制、执行预算，本身就缺乏内在约束机制。尽管有人大(国会)的国家监督、审计部门的政府监督以及财政内部的监督体系，但总的看，这些外部监督都难以摆脱政府自身需求膨胀的趋势，以致于政府支出扩张成为一个财政学的定律。绩效预算，则以一种全新的角度，按照企业化经营模式，把政府作为一个提供公共品的经济

部门，建立起“公共品—公共品成本—预算”的模式，通过对公共品的核算，进行预算编制。这就彻底改变了原来只考虑政府公共资源存量的做法，从而使预算紧紧围绕公共品的成本，体现了预算的约束机制。

从财政部门的角度来看，推行财政支出绩效评价，既意味着财政支出结构调整的力度进一步加大、支出结构进一步优化，也很可能意味着财政管理方式的某些变革，比如，放松对财政投人的控制程度，更加关注于财政支出的效果，从而使财政支出更好地反映政府阶段性的发展战略。但最大的变化是可能推动“绩效预算”模式的建立:即把绩效评价的结果作为预算编制的重要依据，在预算中融人了成本核算的理念，从而从制度上强化了政府内控机制。绩效预算本质上可增强预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，从而提高财政支出的科学性、规范性。

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绩效预算的实施步骤[2]

在绩效预算的实施步骤上,可以考虑分三步走:

第一步,对部分项目支出实行"项目绩效预算"试点改革。在全面推行绩效预算之前,可以先从部分具体项目支出的效益考核开始,并通过项目支出绩效评价来优化部门预算。为此,财政部门必须制定项目绩效预算编制办法,建立项目支出绩效考评制度及其框架体系。建立项目库,并实行滚动管理。各部门根据项目绩效预算编制办法和项目库编制年度项目预算。政府委托财政与审计部门对政府各部门的支出项目进行绩效考评。由政府根据绩效考评结果做出奖惩,对于年度项目绩效较好的部门给予奖励,对于年度项目绩效不好的部门,根据情况削

减直到取消该项目的预算。

第二步,在所有部门全面推开项目绩效预算。

第三步,全面推行部门绩效预算。实施部门绩效预算,就是要树立一种"绩效"理念,以"绩效目标+部门+绩效成果"为对象,按效果和效率拨款,既强调绩效目标订立的效率,也强调绩效成果考核的效果,是一个"过程"与"结果"相结合的预算模式。

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绩效预算改革的难点和条件[3]

推行绩效预算，已经成为我国继推行部门预算、国库集中收付、政府采购制度后的又一项重大财政改革和制度创新，意义重大。但OECD国家几十年的预算改革历程说明，绩效预算改革是一项长期、复杂、艰巨的系统工程，因而，在我国目前阶段试行政府绩效评估和绩效预算，更是一项涉及面广、技术要求高、工作难度大的改革，它不但要面临OECD国家改革中曾经碰到过的问题，而且还要解决由于我国国情所产生的问题。做好这项改革工作，不仅需要更新观念，牢固树立“绩效”意识，更需要政府各部门和全社会的通力合作与配合，克服改革中的困难，为稳步推进改革创造条件。

第一，政府强势推动和财政积极参与改革，是推行预算取绩效得成功的关键。20世纪90年代兴起的新绩效预算改革无一不是由各国的中央政府发起的，决策者的强势支持和立法层面的有力保障，是绩效预算改革取得成功的重要因素。在编制预算前期，高层政治领导人要出面组织各部门负责人进行沟通和协调；在绩效预算编制过程中，政府应当要求控制公共支出总额；在部门支出总额决定以后，政府必须督促各部门坚决执行预算。此外，绩效预